《中国经济周刊》记者张彦北京报道。
经过近三年的征求意见，《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称《条例》）正式草案终于于12月17日实施，并将于2024年5月1日起施行。
央行公布的相关数据显示，截至今年9月底，全国共有非银行支付机构（以下简称“支付机构”）185家，2024年全年支付业务规模突破1万亿元，金额近400万亿元，约占全国电子支付业务总额的%，日均准备金余额为209万亿元，服务超过10亿个人和数千万商家。
夯实支付机构规范发展的法律基础。
这是第一次金融工作会议后发布的首部金融领域行政法规。
司法部、央行负责人在回答记者关于《条例》的提问时表示，将监管实践中的有效制度升级为行政法规，进一步夯实支付机构规范健康发展的法律基础，有利于营造法治化营商环境，稳定各方预期。 激发市场活力，也有助于保护用户的合法权益，防范化解风险，推动非银支付行业高质量发展。
随着我国数字经济、电子商务等新业态的兴起，非银行支付业务在小额便捷支付领域发挥了重要作用，也关系到用户资金安全和信息安全，与其他金融业务密切相关。 近年来，支付领域防范和化解金融风险取得了积极成效，但部分支付机构违规经营的现象也时有发生。
司法部和央行负责人指出，个别支付机构违规挪用用户资金，泄露或不当收集、使用用户信息。 也有个别支付机构铤而走险，为电信网络诈骗、跨境赌博等违法犯罪活动提供资金转移渠道。
近年来，支付机构的快速发展出现了一些风险和问题，同时，由于支付作为交易终端的特殊性，也出现了将经济活动的风险归因于支付环节的倾向，这也导致了行业健康发展的“预期弱化”。 中国社科院国家金融与发展实验室副主任、支付清算研究中心主任杨涛告诉《中国经济周刊》记者，《条例》的出台进一步提升了行业的法律规范水平，有助于行业秩序和营商环境不断优化。 符合支持民营企业和民营资本的战略方向。
事实上，针对非银行支付机构暴露出的各种问题和挑战，相关行业监管规则也在不断探索和完善。 2024年10月，中国人民银行以公告形式发布《电子支付指引第1号》，首次将电子支付纳入监管范围2024年6月，《非银行金融机构支付服务管理办法》出台，明确了非银行支付机构的定义和业务范围。 《条例》的出台，将非银行支付纳入整个金融体系和风险监管框架，进一步完善了监管体制和机制。
杨涛表示，金融服务对实体经济的作用最终体现在客户体验上，即坚持金融工作的政治性和人性。 可以预见，《条例》的出台将促使支付机构更加合规、及时、准确、适当地满足人民群众日益增长的多样化支付需求。
加强全链条、全周期监管，进一步规范风险。
此次出台的《条例》共6章60条，从以下四个方面进行了强化：坚持许可经营，严格准入门槛;完善支付业务规则，加强风险管理;加强用户权益保护;依法加大对严重违法违规行为的惩戒力度。
《规定》更加系统地明确了支付机构的定义和设立，坚持持牌经营和严格的准入门槛，还建立健全了严重违法违规行为机构的常态化退出机制，使行业的“进入和退出机制”更加清晰合理，通过“优胜劣汰”和“奖惩”提升行业提质增效的路径的劣质“更清楚。杨涛认为，《条例》对支付机构提升自身服务能力提出了更多要求，有利于引导支付行业供给侧结构性改革，促进支付机构不断自我赋能。
具体而言，《条例》明确，非银行支付机构应当以提供小额、便捷支付服务为目的，提供小额、便捷支付服务，未经批准不得从事其他依法须经批准的业务，不得从事或者变相清算业务。
在严格的准入门槛方面，《条例》按照“先牌后准”的原则实行准入管理，明确同一股东不得直接或间接持有两家或两家以上同业态非银行支付机构的股权或表决权超过10%。 同一实际控制人不得控制两家以上同一业务类型的非银行支付机构，国家另有规定的除外。
在完善支付业务规则方面，《条例》将支付业务重新划分为储值账户运营和支付交易处理两类。 将支付业务划分为三类：在线支付、银行卡收单和预付卡业务的分类方法发生了变化。
随着技术创新和业务发展，条码支付、人脸支付等新兴方式应运而生，现有的分类方式已不能很好地满足市场发展和监管的需要。 司法部和央行负责人表示，新的分类方法具有良好的可扩展性，有利于防止监管漏洞。 此外，新分类方法基于业务实质和风险特征，渗透支付业务的表层形态，有利于统一资本、业务规则要求等准入条件，消除监管洼地，形成公平的制度环境。
在处罚方面，《条例》第五章通过11条对支付机构可能面临的行政处罚进行了全面细化升级。 根据违规行为的严重程度，对违规行为的责任设定了三个级别。
汉坤律师事务所合伙人在接受《中国经济周刊》采访时提到，《条例》对各类违法行为设定了“一人罚五”（即没收违法所得，处违法所得1倍以上5倍以下罚款）的处罚规则。 这完全符合《中华人民共和国人民银行法》第四十六条的规定，相比此前的规定，对一些轻微违法行为仅设定了1万元，对3万元处罚幅度的规定有了实质性的完善，预计未来对支付机构的罚款将更加频繁。
《条例》还率先将支付机构的控股股东、实际控制人纳入行政责任范围，监管部门也可以对支付机构的一些违法行为直接追究控股股东、实际控制人的责任。 同时，当局表示。
公平竞争原则的要求没有改变。
在经济全球化背景下，跨境交易的日益频繁，催生了更多的跨境支付需求，也对监管提出了更高的要求。
在准入和监管方面，《条例》明确规定，内资支付机构与外资支付机构一视同仁。 《条例》第二条规定，非银行机构拟向境内用户提供跨境支付服务的，应当按照《条例》的规定在中国境内设立非银行支付机构。 第六条明确规定，设立非银行支付机构，应当经中国人民银行批准，取得支付业务经营许可证。 再次，跨境支付从业者必须持有国内支付牌照。 《条例》第十九条还明确规定，“为跨境交易提供支付服务的支付机构，应当遵守跨境支付、跨境人民币业务、外汇管理、数据跨境流动等相关规定”。
长期以来，对支付机构的跨境支付业务一直没有监管。
1、规范性文件明确，由于跨境支付业务与国内支付业务存在明显差异，我国跨境支付监管规则一直不明确。 该机构表示，在《条例》确立支付行业监管框架后，相信跨境支付管理规则的发布也是可以期待的。
此外，《条例》强调“非银行支付机构不得实施妨碍公平竞争秩序的垄断或者不正当竞争行为”，并规定人民银行在履行职责中发现非银行支付涉嫌垄断或者不正当竞争的，应当将相关线索移送有关执法部门，配合其查处。
记者注意到，与2024年发布的《非银行支付机构条例（征求意见稿）》相比，官方发布的《条例》删除了大量关于反垄断相关认定的条款，包括此前定义的市场支配地位认定标准。
支付反垄断问题仍面临理论层面。 事实上，实体经济的市场监管与金融市场的监管是有区别的，金融市场的反垄断不能简单地应用实体经济市场的经验。 要确定金融市场是否存在垄断，可以确定该机构是否利用垄断地位或禁用门槛来实施损害消费者行为的方法。 杨涛表示，《条例》表明，在推动支付反垄断有规则可循、形成震慑作用的同时，更多的是回归常态化的监管逻辑。 就支付而言，近年来，反垄断相关的监管重点主要集中在资金安全、“三方模式”闭环、市场竞争（银行、同业、商户）、平台排他性（消费者）、数据保护、B端反洗钱等问题上，当前关注点需要从解决问题转向完善机制。
北京大学国家发展研究院副院长、北京大学数字金融研究中心主任黄一平也撰文称，草案中的想法更适用于钢铁、石油等传统行业。 在数字技术的背景下，单纯看市场份额不一定能准确判断是否属于“垄断”，但也许更重要的是看“可竞争性条件”。
在支付领域，也存在一个全市场识别问题，如果只看非银行支付，两家龙头机构的市场份额可能已经超过三分之二，但非银行支付只占整个支付市场的百分之一，基于狭义支付和广义支付得出完全不同的结论。 《条例》没有采用草案中提到的具体市场份额，这是一个可喜的变化。 黄一平写道。
本文发表于《中国经济周刊》2024年第24期）。