魏成林
（同济大学政治与国际关系学院副教授）
一、农村养老院公建民办改革趋势
新一派公共管理主张做舵手而不是桨手，推动从提供服务向第三方购买服务转变，县级养老领域的公营民营企业应运而生。 促进农村养老服务市场化主要有三个目的
一是有利于减少支出，市场主体追求自主降本增能，而公共养老机构则没有降本增收的动力，因此实行公建民模式;
二是有利于降低养老事故风险责任，养老领域最大的风险是老年人意外死亡、管理者虐待老人、民营机构经营养老院有利于责任的释放;
三是有利于提高养老服务质量，普遍认为民营机构具有显著的专业优势，可以提高养老服务的标准和质量; 四是盘活养老院资源，提高养老院自我管理能力。
2020年8月，位于中部地区L镇的养老院由公职改建为公私企业。 承接L镇养老院公共建设及民营工程的第三方机构，一家保健公司，主要从事医疗结合的养老业务，已在全市多个县市承接公民养老服务、助餐、居家养老服务、残疾儿童服务。 据该机构负责人介绍，乡镇养老院的居民特别难管理，主要体现在：一是沟通困难，五保户主体是单身群体，他们赚钱和社交的动力不足，长期被社会边缘化， 他们的性格通常是偏执的;二是爱上访，经常向公众和信访办公室投诉; 三是提出各种要求，如饮酒、吃油肉多的重食等; 四是经常搞破坏活动，比如晚上在活动室开空调离开，几个人哄骗一个痴呆的人剪断网线; 五是居民之间经常发生争吵，消耗了过多的管理精力; 第六，面对不善于沟通的居民，只能哄，不能责骂，否则居民会说：“你冤枉我，我为你死”。 送进养老院的公司经理是一个30多岁的年轻人，三个月后，头发花白了，可见有多么难以管理。
2、为什么农村养老院的公私建设没有成功？
私人养老机构的核心目标是盈利，这与养老穷人的目标相冲突。 根据乡镇当局和居民的反馈，L镇养老院的公私合作改造尚未成功。
一是扣除老年人的基本生活费用，老年人的生活质量不升反降。 根据规定，无论是没有**办公室还是私营部门，1040元的基本生活费用都需要主要用于老年人的饮食和营养，民营机构的支出不到50%。 居民报告说，自他们接管以来，私人机构的生活质量已经恶化，这是他们请愿和破坏的主要原因。 2021年，镇领导带队突击检查清点养老院经费，发现民营机构在养老者饮食营养方面的投入不到基本生活费用的50%，午餐和晚餐只有一荤两素。
二是护理人员往往更替不足，对老年人的护理质量没有提高。 按照1：7的比例，民营机构在养老院配备了10名工作人员，但实际上，在指定地点工作的只有7人，另外2人是在这里注册的不来这里上班的公司人员，还有1名主任来回奔波几个点。 7 名工作人员中有 2-3 名需要上夜班。 据住院医师介绍，护理人员经常是从公司调来的，新员工不够专业（没有护理证），对住院医师不熟悉，工作质量难以保证。 “看护人来来去去，工作了两个月就走了。” 无论是传统的公办乡镇养老院还是民办机构，月薪3000元左右都聘请不了专业护士。 民营机构聘用的工作人员都不是专业人士，打破了民营养老机构“专业化”的想象。
三是增加运营成本，过度使用公共资源。 考虑到民营养老机构投资大、回报周期长，有必要推进公营建设和民营管理。 然而，私营部门的目标是盈利，尽量不要投资或尽可能少地投资可以节省。 公立养老院转为民办养老院后，不仅不收取场地租金和利润分成，还要投入资金维持养老院基础设施的运营和民间组织的运营，前者体现在场地设施的维护费上（每年固定补贴8000元）， 而后者则体现在员工工资补贴（员工五险一金补贴，每人每月约1200元）。该镇从私营部门接管疗养院后，发现许多基础设施年久失修，“他说民营机构不愿购买扫帚
四是老年人生活条件没有改善。 民营养老机构基本延续了传统的公立养老院模式，集中扶持穷人，主要为老人提供食住衣等物质服务，任何增加的活动或项目都会增加其成本。 因此，除非给予第一笔专项活动资金，否则公私机构就没有动力改善老年人的生活条件，老年人是饭后坐着的，老年人的精神文化需求、社会交流需求和集体生活需求得不到满足。 乡镇负责人在会见民间组织负责人时，要求每天组织居民开展文化活动不少于2次。
第五，责任没有减轻。 “甩包袱”是基层支持县级养老院公共建设和民营的重要原因之一。 乡镇养老院的传统原因模式是，县里定期将特困人员资金转入乡财政办公室账户，每个乡镇根据居民人数，每人每年配备1000元公共运营资金。 各乡镇应当对辖区内扶养极端贫困人员的政治责任负责，不得出现扶持极端贫困人员生活无保障、意外死亡等现象，更不得出现养老院工作人员虐待老人的情况。 但是，在乡镇财政资源不足的情况下，大多数乡镇没有支付乡镇养老院的运营费用，有的乡镇甚至扣留或挪用了原本属于养老院的特困资金。 在加大扶贫专项资金管理力度和失范问责力度的背景下，基层更愿意将养老事务移交给民营机构。 与预期相反，当地政府将养老院的运营管理权转移，但安全生产的政治责任仍是地域性和专业性。 乡镇干部反映，“养老院建成民营后，我们的责任不但没有减少，反而增加了。 我对管理人员不熟悉，信息不对称，所以我更是不安。 无论我有多忙，我每个月至少来一次疗养院。 ”
* 提供特困补助是一项非常道德的工作，而不是用来赚钱的行业。 许多居民反映** 他们感到愤怒的是，他们被“卖”给了第三方，而艰苦条件津贴是由第三方赚取的。 一位居民代表表示，经营L镇养老院的第三方机构三年赚了100万元。 由于医院管理粗糙，饭菜质量差，服务质量差，对居民的正常诉求反应不足，居民与民营机构形成了对立关系，居民上访、殴打市民、贴在互联网上等现象频发。 基于上述原因，经过三年的公建民营试行期后，县决定收回公立养老院的经营权。
笔者在上海、河南等地的调查也发现，在农村养老院实施公私建设，未必一帆风顺。 公建民营只是县级养老院的一种经营模式，并不是县级公营养老院必然的改革方向。 在积极推动县级养老产业高质量发展的背景下，要打破第三方机构的专业迷思，构建多层次、可比、有竞争力、互补的养老服务体系。