拜登上台以来，美国产业政策战略发生重大变化，以新安全中心为代表的智库频频发布一系列产业政策相关报告，呼吁拜登加快产业政策调整。 我们总结了美国产业政策的近期趋势和特点，梳理了党的十八大以来中国产业政策取得的重大进展，以及面临的风险和挑战，并提出了下一步的政策建议。
1. 美国产业政策的新动向
产业政策是指为促进特定产业发展而有意识采取的结构性政策措施，一般包括产业发展政策（包括产业创新政策）、产业结构政策、产业组织政策和产业安全政策等。 美国高度重视产业政策的运用，并将在国际竞争的关键时刻加强产业政策。 当前，美国产业政策战略调整步伐加快，遏制我国技术升级的目标十分明确，产业政策“泛安”趋势日趋明显，新兴产业“选择性”发展政策更加强势。
1）产业政策转向“攻+防”并重，政策“泛安”趋势明显
近年来，美国出台了一系列以创新为重点的产业政策，加快产业转型，保持持久的竞争优势。 最近，美国产业政策的战略方向发生了重大转变。
首先，政策重点发生了转移。 产业政策已从奥巴马时代以产业创新政策为主体的“进攻性”政策转变为产业创新政策与产业安全政策并重的“防御性+进攻性”政策。 奥巴马时代的产业政策旨在抢占全球科技制高点，提升美国的核心竞争力。 在“美国优先”战略的指引下，特朗普对中国发动了战争，防御性产业安全政策的比重大幅提升。 拜登上台后，调整了攻防政策的比例，尤其是《芯片与科学法案》的签署，再次表明拜登在“推动美国跑得更快”的同时，也在竭尽全力“延缓中国科技的发展”。
二是政策“泛安”趋势日趋明显。 特朗普已将“美国对中国的技术优势”纳入这一类别，使其成为实施产业政策的核心理由。 近日，拜登出台“战略”，利用产业安全政策设置天花板，全面遏制中国先进技术升级换代，其对华科技和经济竞争的实践呈现出全面的安全态势。
2）新的产业发展政策更具“选择性”。
拜登实施美国对华“胜”战略，综合运用研发补贴、采购、人才激励、晋升等政策，对新兴产业创新链进行全面布局。
首先，它更具选择性。 一方面，围绕半导体、生物技术、新能源等新兴产业采取了一系列政策措施，包括出台《芯片与科学法案》、《国家生物技术与生物制造计划》、《基础设施法案》，为产业发展提供巨额资金投入和补贴。 另一方面，拜登积极抢占未来产业发展制高点，继承特朗普发展未来产业的思路和战略，加大对新兴科技集团的研发投入，在“美国就业计划”中提出投资1800亿美元用于未来技术研发，并成立未来产业研究院，打造新的技术管理机构。
其次，政策工具更加直接。 《芯片和科学法案》为在美国投资半导体工厂、购买设备和培训半导体工人直接提供财政支持或税收抵免。 2022 年 8 月签署成为法律的《通胀削减法案》包含对电动汽车、可再生能源发电、可持续航空燃料和氢气的歧视性补贴，这遭到欧盟、韩国和中国等经济体的质疑，甚至可能引发补贴竞赛或新战争。
三是放松对数字经济的管制。 为了扶持国内龙头企业，近年来，美国在立法和司法层面对科技巨头的反垄断行动都呈现出“雷雨”的态势。 “立法机关将美国公司置于不利的步伐，从而削弱了美国的竞争力”已成为国会推迟推进针对科技巨头的反垄断立法的重要考虑因素。 相反，欧盟现在以反垄断为目标的美国科技巨头，如欧盟的《数字市场法案》（DMA），该法案于11月1日生效，主要针对谷歌、苹果、Facebook、亚马逊和Microsoft等美国巨头。
3）产业政策更加注重可执行性。
行业的核心问题是各利益相关方的协调，美国产业政策的形成过程，尤其是立法过程是一个比较漫长的过程，参议院和众议院提出的法案必须由参议院和众议院同时表决通过， 如果决议程序存在分歧，参众两院都有修改法案的立法权，修改协商后，参议院和众议院将对决定进行表决，参议院和众议院对法案进行表决后，签署生效。法案的制定过程将经过多轮讨论和沟通，最终形成目标明确、权责明确、资源分配多方认可的实施方案，能够充分调动各方政策落实的积极性。 例如，2024年8月9日生效的《芯片与科学法案》，最早由民主党领袖查克·舒默等人于2024年5月提出为“无尽前沿法案”，后来又增加了《2024年战略竞争法案》、《2024年中国挑战法案》等相关立法作为修正案。
法律生效后，各部门职责比较明确，落实迅速。 2024年9月6日，美国商务部发布《芯片与科学法案》补贴实施策略，8日，美国科学技术咨询委员会（PCAST）在华盛顿召开特别会议，讨论《芯片与科学法案》中110亿美元先进半导体与封装技术研发专项资金的具体实施方案， 并就《芯片与科学法案》的实施提出了十条建议。 同时，由于涉及对中国的外国管辖权，美国不断加强战略联盟和技术联盟，提高产业政策的有效性，特别是出口管制政策，降低政策实施成本。 例如，目前的印太经济繁荣框架（Indo-Pacific Economic Prosperity Framework）以及美国-欧盟**和技术委员会（TTC）是美国在印太和欧洲地区实施的两个杠杆。
二是我国产业政策的发展现状和存在的问题。
中国是世界上使用产业政策越来越频繁的国家。 20世纪80年代以来，我国借鉴日本、韩国、新加坡等国的产业政策理论和实践经验，全面实施产业政策，逐步形成了由产业创新政策、产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策、产业专项政策组成的庞大而复杂的产业政策体系。 党的十八大以来，我国产业政策加快了创新领域集中。 现阶段，面对国际竞争格局发生重大变化的复杂环境，我国产业政策再次成为统筹发展和安全的重要手段，其核心内容是保障产业链安全和战略性新兴产业和未来产业发展，进入深刻变革期。
1）中国产业政策取得显著进展。
一是围绕支持战略性新兴产业发展，逐步完善产业创新政策体系。 **各省市高度重视战略性新兴产业的引导和支撑作用，形成了覆盖创新链各环节、包括“整体框架、细分产业、专项、区域政策”等多维度协同演进的产业创新政策体系。 通过一系列重要发展任务、重大发展项目的实施和创新环境的营造，激发产业创新活力。
二是产业保障政策短板得到有效补齐。 长期以来，我国产业政策一直以产业发展政策和产业技术政策为主，产业保障政策准备不充分。 为应对美国和西方的打压，中国近年来逐步建立了出口管制、外商投资安全审查、不可靠实体清单、国家技术安全管理清单等产业安全政策工具。
三是产业政策工具不断丰富，从供给侧、环境侧、需求侧等多角度支持和调控我国工业发展。 我国有10多种产业政策工具，包括研发支持、财政补贴、税收优惠、知识产权保护、基础设施、平台建设、投融资、指导、准入规则、采购等，正在形成更加科学、灵活的产业政策工具组合。
2）我国产业政策还存在诸多问题。
一是政策缺乏系统化、部门间缺乏协调，仍是制约产业政策扎实执行的最深层次原因。 随着行业之间的交叉融合越来越明显，其发展和安全涉及到更多的部门。 如果不尽快完善协调机制，继续采取各部门“治头痛、治脚”的办法，政策执行的成效将大打折扣。
其次，现有产业政策工具在支持产业创新方面存在“错位”和“缺失”。 我国现行产业政策大多遵循传统政策范式，对通用技术和共性技术没有提供足够的技术支持，在政策工具的选择上过度依赖财政补贴、税收优惠等工具。 客观地引导市场增加对生产性而非创新性领域的投资;另一方面，政策工具在推动源头创新、颠覆性技术突破、新业态新模式治理等方面作用不大。
三是缺乏健全的劳动安全政策体系。 目前，产业安全政策工具相对分散，已经出台的政策大多因配套措施不足而没有得到有效实施，无法对美国系统性、密集化的打压行动做出战略性和前瞻性的回应。
第四，现行产业政策中仍有大量条款与国际规则存在实际或潜在冲突。 目前，中国产业政策是否符合国际规则仍缺乏全面审查机制，导致中国产业政策合法性和合规性不足，外国反补贴调查和制裁频发。 据统计，从2024年中国加入WTO到2024年底，中国产业创新政策案件共发生14件，占中国起诉案件总数的1 3件，涉及的产业创新政策多达59项，严重制约了中国产业融入全球多边和投资体系。
五是政策制定社会化参与性不强，科学性不足，缺乏政策效果评价机制。 我国产业政策制定主要是专家和专家的参与，行业组织、企业等利益相关者参与程度较低，存在政策制定重、监督考核轻、缺乏激励约束机制等问题，导致部分企业受利益驱使、寻租套利行为频发，如企业“弄虚补假”频发， 这与政策的初衷背道而驰。
3.政策建议。
为应对美国产业政策的综合压力，中国应统筹发展与安全，坚定不移地制定和实施产业政策，加强产业政策的系统化，聚焦与国家发展和安全相关的重点领域，强化产业安全政策，构建现代产业体系的政策支撑，提高政策制定和实施的科学化水平。 塑造中国产业竞争优势，保障国家经济安全。
（一）加强产业政策制定和实施的系统化。
加强产业政策特别是产业创新政策统筹协调，打破分割，建立产业政策高层协调机制。 进一步强化科技管理部门在产业政策协调机制中的作用，聚焦集成电路、生物技术等战略性产业和人工智能、量子信息等新兴产业，加强政策协调落实。 根据产业发展阶段和特点，持续加强对特定产业的系统性扶持，同时加强普惠政策的制定和实施。 建立重大工生安全事故应对机制，定期组织部门间对话，加强信息共享开展突发重大事件应急协调。
2）加强劳动安全政策。
落实党的二十大关于“推进先进体制和能力现代化建设”的重要部署，加强产业安全政策工具的储备和运用。 加强关键产业技术安全保护，审查重点领域的知识产权交易和并购。 推动《反外国制裁法》《出口管制法》扎实实施，依据相关法律法规研究制定对策和工具。 在军事和人权领域，我们开展了对等反制措施，研究储备了涉军问题、民族渗透、颜色革命等制裁名单。 在关键矿产、超大规模市场等我国具有独特优势的领域，我们采取不对称策略，预研储备了一批“杀手锏”工具，作为应对打压的对策。
（三）为构建现代产业创新体系提供政策支持。
改革资源配置方向，将产业政策资源配置更多地转向技术创新，加大基础研究、基础技术和通用技术研发投入。 通过加强税收优惠、建立合资企业等措施，鼓励企业加大研发投入，前瞻性布局基础前沿技术，不断培育新兴产业增长点和未来产业新赛道。 针对新产业、新技术、新业态、新模式，鼓励地方政府采取“监管沙盒”措施，促进其发展。 完善未来产业全生命周期的政策扶持工具，实现基础研发、小试、产业化三个阶段的全覆盖，在基础研发和小试阶段加强研发补贴、技术培训、概念验证平台建设等供给侧政策工具的使用， 在工业化阶段更多地使用加强采购、推进应用示范、鼓励场景开放等需求侧政策工具。
4）提高政策制定和实施的科学化水平。
从政策全生命周期出发，加强决策的科学性、合规性和多元化参与，减少冗余的产业规划和政策制定，提高产业政策的执行力、清晰度和可预期性。 全面引入科学决策理论和方法，提高决策科学化水平。 在政策审查机制的基础上，要建立产业政策的评价、调整和退出机制，特别是要加强产业政策的成本效益分析，把分析结果作为政策制定和生存的重要依据。 加强高新技术企业、重点高校、科研院所出口和国际合作合规管理。
作者：陈志，徐海龙，陈健，中国科学技术研究院科学技术与经济社会发展战略研究所。
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