作者：唐新华
清华大学国际关系研究所副研究员。
在COP28首次“全球盘点”之后，全球气候治理之路将充满更多思想之战、正义之战、责任之战。
2024年12月13日，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第28次缔约方会议（COP28）达成“阿联酋共识”。 COP28是自《巴黎协定》以来国际气候治理进程的又一重要时刻，完成了首次“全球盘点”，为各方在2024年前提交新一轮国家自主贡献（NDCs）提供了新愿景。 会议还通过了《华沙气候变化影响相关损失和损害国际机制》，并商定了《全球适应目标框架》和《公正转型途径工作方案》的成果。 COP28的第一次“全球盘点”，不仅是对《巴黎协定》缔结以来各方行动的总结，更重要的是开启了全球气候治理进程的新阶段。
在新阶段，盘点后如何解决减排、资金和能力缺口等问题，如何维护《巴黎协定》治理模式的基本框架——自下而上的国家自主贡献（NDCs）设定，如何在提升气候行动的同时更好地体现公平正义，如何保持联合国多边治理平台作为全球气候治理主要平台的地位， 等等，将决定气候治理的方向。
目标一致性和治理框架稳定性
第一次全球盘点承认，根据目前的国家自主贡献，到2024年，排放量将比2024年的水平平均减少2%，预计全球气温将上升4，缔约方偏离了实现《巴黎协定》目标的轨道。 如果要将全球变暖限制在 15. 到 2030 年，全球温室气体排放量需要减少 43%，到 2035 年减少 60%，到 2050 年实现二氧化碳净零排放。 第一份全球评估决议建议鼓励缔约方在其下一个国家自主贡献中提出雄心勃勃的全经济减排目标，并将全球变暖限制在15场比赛。 这意味着缔约方的新NDC必须与1相同5 目标应与长期温室气体低排放发展战略相一致。
《巴黎协定》的成功是建立在“自下而上”治理框架的设计之上的，这意味着如果所有缔约方都受到统一温度目标的约束，就会回归到《京都议定书》的“自上而下”治理模式。 因此，为了防止气候治理之路重蹈覆辙，未来的治理路径需要坚持《巴黎协定》第2.2条的规定，充分体现公平、共同但有区别的责任和各自能力的原则，发达国家的NDCs需要以1为基准5个目标，发展中国家应根据本国国情和各自能力，努力实现2个目标，以维护《巴黎协定》治理框架的稳定性和气候治理的公平性。
资金赤字和气候债务责任
气候变化和相关风险的发展规模和速度在很大程度上取决于近期的减缓和适应行动，发达国家对发展中国家的财政支持是一个关键的推动因素。 根据第一次全球盘点，到2024年，发展中国家的适应资金需求估计为每年2150亿至3870亿美元。 发达国家承诺到2024年每年共同筹集1000亿美元只是杯水车薪。
根据新的阿联酋共识，缔约方将在COP29的1000亿美元气候**的基础上，采用新的融资目标，即新的集体量化目标。 未来，NCQG需要解决资助的规模、质量和透明度等核心问题，而发达国家则继续模糊“共同区域原则”下的责任边界，试图让一些发展中国家成为NCQG的资助者。 与此相关的是，COP28正式设立了“损失和损害**”，其主要目的是减少气候变化对发展中国家造成的重大经济和非经济损失和损害。 第一份全球盘点决议 （CMA）5 第88条）规定了发达国家缔约方的支持，但一些发达国家提出，应将“损失和损害**”的范围扩大到一些有能力的发展中国家，甚至呼吁缔约方就《巴黎协定》的执行手段和应对措施等问题重新谈判。
未来，COP29和COP30的核心议题是如何制定“新的集体量化目标”和“损失与损害**”路线图，能否坚持《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》的基本原则，直接关系到积累的“气候债务”的历史责任和气候正义。
从减排目标到财务落实，气候责任和气候债务将是未来气候治理进程中的重大治理问题。 COP28“全球盘点”后，《巴黎协定》的“共同区域原则”和“自下而上”的基本框架面临淡化和弱化的趋势，特别是一些发达国家通过“净零倡议”、“碳关税”、“气候俱乐部”、“能源转型伙伴关系”、“矿产安全伙伴关系”等小型多边机制，塑造了气候治理的新规则， 等，联合国多边治理平台将遭受严重侵蚀，导致《巴黎协定》执行出现空心化、碎片化和效率低下的可能性。在COP28首次“全球盘点”之后，全球气候治理之路将充满更多关于理念、正义、责任的争议，全球气候治理秩序也将在权力竞争中加速演进。