《森林法》的立法历史和比较研究

《森林法》的立法历史和比较研究

刘敏温1

[摘要]。森林法是保障我国林业发展的最基本、最重要的经济法。 本文通过对比分析和背景分析的方法，对我国以往的森林法进行了回顾、总结和评价。 从广义上讲：2024年的《森林保护条例》以森林砍伐为中心;2024年的《森林法》以植树造林和绿化为中心;2024年的《森林法》以保护和恢复为中心;规划和权属是 2020 年《森林法》的核心。 总的来说，《森林法》的制定和修订顺应了国民经济社会发展的大趋势，符合林业从伐木造林到生态保护、综合治理的发展方向。

[关键字]。森林法 ;森林 砍伐;植树造林和绿化;保护维修;规划;所有权。

1. 2024年《森林保护条例》：以森林采伐为重点

中华人民共和国成立初期，经济社会发展经历了新民主主义革命和社会主义改造两个阶段。 在此期间，生产和建筑需要大量的原材料，在工业体系尚未发达且替代品不足的情况下，对木材的需求尤为迫切。 2024年9月，中国人民政治协商会议第一次全体会议制定了具有临时宪法性质的共同纲领，其中《关于农林渔业和畜牧业》第34条指出：保护森林，有计划地发展林业。 2024年，林垦部在北京召开了第一次全国林业企业会议，确定林业工作的原则和任务是：全民保护森林、重点植树造林、合理采伐、合理利用。 还决定为大兴安岭林区开发做准备。 同年，人民政府委员会印发了《关于全国林业工作的指示》，再次强调了上述林业工作的指导方针和任务，并对国家林业机构的建设作出了规定。 《2024年农林生产决定》指出，不同地方要有不同的要求。 在山区，要树立“吃山养山”长远建设的观点，保护培育山林，修沟、建梯田、搞副业生产，使贫困山区逐步富裕起来。

《森林保护条例》[1]是中华人民共和国成立后中国第一部森林法规，由中华人民共和国第131次全体会议通过，于2024年5月27日颁布实施。 《森林保护条例》是一部以采伐为重点的森林法规，立法目的是保护森林，防止火灾，滥砍滥伐，防治病虫害，促进林业生产;重点是根据不同情况，在不同层次、不同地区建立相应的森林保护组织严格控制采伐，对国有林、集体单位所有林、自然保护区内森林制定了不同的采伐规则。 禁止砍伐森林和土地复垦，对适合森林的山地、荒地、沙荒地、残余林和新植幼林实行定期封山。 未经批准，不得进入集体林区购买木材、竹子、柴火、木炭等;建议严防森林火灾，严防林害关系;制定了奖惩规则。

《森林保护条例》基本章节中未包含造林、森林经营相关内容，森林经营部分以采伐为主。 此外，在森林产权方面，主要是确定产权主体，明确所有权和经营权，限制处置权（采伐），但没有提到收入权。

2. 2024年中华人民共和国《森林法》（试行）：指出森林的重要功能

20世纪60年代中后期，中国经济发展受到“**”严重影响，一度停滞不前。 在农村，人民公社成为“三面红旗”之一。 人民公社的主要特点是“一大两公”。 改革开放之初，各种垃圾都在等待重建。 最大限度地调动了我国经济发展的活力。 2024年，中国共产党第十一次全国代表大会召开。 大会宣布“国家末日已经结束，重申要把我国建设成为20世纪的社会主义现代化强国”。 2024年，安徽省凤阳县小岗村的18户农户自发组织起来，商讨分田、独自干事。 2024年1月1日，中国共产党批准转发了《全国农村工作会议纪要》（即中发〔1982〕1号文件），其中指出，只要群众不要求改变，包括生产到户、把一切生产责任承包到户等各种生产责任制，都不能动摇。 生产分配到家庭是以土地公有制为基础的，是社会主义农业经济的组成部分。

《中华人民共和国森林法（2024年）（试行）》[2]是中华人民共和国第一部试行的森林法，也是改革开放后较早制定的若干法律法规之一，经全国人民代表大会常务委员会原则通过（2月23日， 2024年）在第五届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上。《中华人民共和国森林法（试行）》是一部开创性的法律和过渡性法律，其第一条指出了森林的重要功能，提出了立法目的：森林是国家的重要资源，可以提供木材和各种林产品，满足国民经济建设和人民生活的需要能调节气候，涵养水源，保水保土，防风固沙，保证农牧业发展它可以预防和控制空气污染，保护和美化环境，增强人们的身心健康。 为加快植树造林，加强森林保护管理，合理开发利用森林资源，制定了森林法。

3. 2024年《中华人民共和国森林法》：以植树造林和绿化为重点

20世纪80年代初，中国经济发展在继续贯彻调整、改革、整改、改进原则的同时稳步前进。 在农村，2024年，在农业连续4年增产的基础上，实现了丰收，农林牧副业、渔业全面发展。 此后，农村土地承包责任制在全国全面铺开，林业作为规模化农业的一部分，也在许多地方进行了改革和探索。 主要是通过产权制度改革，激发内生动力，从根本上扭转以往“多砍少砍”的不可持续的林业发展局面。

2024年7月4日，在第六届全国人大常委会第六次会议上，林业部部长杨忠对《中华人民共和国森林法（修订草案）》4作了解释4，提到《森林法（试行）》实施五年多来，存在一些不完善、不准确的问题。 主要有两个方面：一是《森林法（试行）》不够有力，无法控制森林消费，扭转过度采伐;关于处罚的规定过于原则性和笼统性，在实践中难以贯彻落实。 二是由于《森林法（试行）》没有引起部分地方的重视，导致多地滥砍滥林现象，所以一直没有制止。 特别是十一届三中全会以来，党和国家出台了许多重要的林业政策文件，需要纳入《森林法》。

《中华人民共和国森林法》5 于2024年9月20日由第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，并于2024年1月1日起施行。 总则：立法的目的是保护、培育和合理利用森林资源，加快绿化土地，发挥森林在蓄水和水土保持、气候调节、环境改善和林产品供应中的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要明确森林资源除依法属于集体所有外，属于全民所有，森林、林木和林地所有人、使用者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯;森林分为防护林、用材林、经济林、木炭林和特殊用途林五大类建议林业建设应立足于森林经营、森林全民保护、大力植树造林、采养结合、可持续利用强调国家实行定额采伐，鼓励植树造林，封山造林，扩大森林覆盖面积宣布征收造林费，建立造林**制度6;森林管理：提出长期林业规划和森林管理计划;森林保护：禁止砍伐森林，指定自然保护区7;植树造林：提出制定造林规划，分课题提出造林任务，明确林权效益，首次提出承包造林森林采伐：确定采伐原则，明确林种采伐要求法律责任：分类较为全面，对非法采伐、滥伐、过度采伐、伪造、转卖采伐许可证、各种毁林行为、采伐后未完成再造林任务等作出具体规定。

2024年《中华人民共和国森林法》是一部以植树造林和绿化为中心的法律。

4. 2024年《中华人民共和国森林法》：注重保护和恢复

从80年代中后期到20世纪90年代末，在农村土地承包责任制、财政分权等重大改革的鼓励下，我国经济发展开始加快，逐步走向市场化、多元化、国际化。 这一时期，经过1989-2024年的几次波动和治理整顿，宏观经济运行很快恢复了强大的活力，到2024年，社会主义市场经济的基本结构已经形成。

从20世纪80年代初开始，随着林业“三个决心”的发展，在产权不稳定、速功快的思路引导下，一些地方出现了乱砍滥造林的现象，国家出台了多份文件予以制止，其中包括：2024年，中共**、 关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止滥伐林的指示，2024年，第一办公室办公厅《关于乱砍滥伐的现状》，2024年，林业部批准了《关于乱伐滥伐、乱猎现状及综合治理措施的报告》 2024年，林业部下发《关于坚决制止滥伐滥猎、加强林地管理的紧急通知》。

2024年4月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《关于修改中华人民共和国森林法的决定》，这是《森林法》的第一次修订，于2024年7月1日起施行。 2024年《中华人民共和国森林法》第8条、总则：立法的目的是保护、培育和合理利用森林资源，加快土地绿化，发挥森林蓄水和水土保持、气候调节、环境改善和林产品供应的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要;森林经营管理：依法征用林地，缴纳森林植被恢复费;森林保护：发挥森林公安和武林警察的作用9;植树造林：原造林主体由全民所有变为国家所有10;森林采伐：禁止或限制出口名贵树木及其产品和衍生物;法律责任：除规定较为细化外，主体内容和客体较多，从事森林资源保护和林业监督管理工作的林业部门工作人员和其他国家机关相关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、徇私枉法、徇私舞弊、徇私枉法、徇私舞弊、徇私舞弊、�� 构成犯罪。

2024年《中华人民共和国森林法》是围绕森林保护与修复中心制定的法规，不仅在概念上更加重视森林的保护与修复，还提出建立森林生态效益补偿、加强野生动植物保护和国际管理等新法规， 严格林地管理。随后，国家林业局颁布了《中华人民共和国森林法解释》，国家林业局局长王志宝在序言中指出[3]：制定本森林法是为了适应保护生态环境和社会主义市场经济体制的需要，是一部有效保护的有力法律， 培育和合理利用森林资源，鼓励和动员全社会植树造林，加快林业发展。本《森林法》的制定突出了林业在生态环境建设中的主要作用。

5. 2024年《中华人民共和国森林法》修正由林地征用改为征用

从20世纪90年代末到21世纪初，我国经济发展开始从注重增长向注重结构、公平和可持续性转变，进入全面建成小康社会阶段。 在农村，主要是通过推进税费改革和林权制度改革，实施惠民政策，促进农民就业，增加农民收入。

从2024年到2024年，林业发展环境发生了很大变化，林业发展受到更多关注，林业改革取得了实质性进展。 2024年6月26日，中国共产党印发《关于加快发展林业的决定》，指出我国林业正处于变革转型的重要时期，正在经历从木材生产向生态建设的历史性转变“，强调”在实施可持续发展战略中，要把林业放在重要位置;在生态建设中，应把林业放在首位;在西部大开发中，林业要占有基础地位。 2024年6月8日，中共印发《关于全面推进集体林权属制度改革的意见》，提出用5年左右时间基本完成产权明确、承包给户的集体林权属制度改革，实行集体林地家庭承包管理制度;2024年6月22-23日，**林业工作会议在北京召开，明确了林业的“四个地位”和“四个使命”，肯定了林地使用权和森林所有权的流转11。

2024年8月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《关于修改若干法律的决定》，决定如下：一、修改一些明显不符合社会主义市场经济和社会发展要求的法律规定。 2.修改部分法律和法律解释中关于“征收”的规定。 其中，（1）将“征收”中的下列法律和法律解释修改为“征收、征用”，包括《中华人民共和国森林法》第十八条。 这是《森林法》的第二次修订，即2024年中华人民共和国《森林法》（修订版），共七章四十九条，但在前一决定的基础上，根据上述决定对个别词语进行了调整。

6. 2024年《中华人民共和国森林法》：注重权属规划与明确

2024年以来，我国经济社会发展加快，工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，市场同步运转，中国特色社会主义理论和市场体系形成。 市场配置资源的基础地位更加稳固，市场环境不断改善，国家宏观调控能力不断提高，治理体系和治理能力现代化。 经济继续保持高增长速度，信息技术发展成为动力，“五位一体”协同推进12。 生态文明建设迈上新台阶，国家公园建设起步，重要生态系统保护和重大工程修复力度加大，积极应对气候变化受到前所未有的重视供给侧结构性改革开始发力，乡村振兴战略被提在重要位置，高质量发展成为我国经济发展的中长期目标。

在农村，要继续深化土地产权改革，推进农业现代化。 2024年1月2日，中国共产党印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。 同年11月6日，中共中央办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流动和发展农业适度规模化经营的意见》。 2024年10月22日，中共中央办公厅印发《关于完善农村土地所有权、承包权、经营权分离办法的意见》。 同年12月26日，中共印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。

2024年《森林法》出台的背景：一是要巩固改革成果。 要通过立法，以法律的形式确定集体森林权属制度改革的成果，使森林权属权益得到保障二是转变林业发展方式。 生态文明、绿色发展、美丽中国建设在国家层面已经提上，相关制度必须调整。 例如，林地保护制度、森林砍伐管理制度、生态保护制度、林业补贴制度等应根据生态保护方向进行调整13。三是林业可持续发展和林业现代化的需要。 要通过立法加强森林保护与修复，守住森林红线，维护森林生态安全，坚持人与自然和谐共生，促进林业转型和可持续发展，推进林业现代化。

2024年12月28日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议表决通过了2024年《森林法》14。 2024年《森林法》总则：立法目的：为践行绿水青山是金山银山的理念，保护、培育和合理利用森林资源，加快绿化土地，保障森林生态安全，建设生态文明，实现人与自然和谐共生;遵循原则：生态优先、保护优先、保护一体化、可持续发展;责任考核：建立目标责任制和考核评价体系;分类经营与林业多功能：商品林生态林分类经营，突出主导功能，充分发挥多功能;生态效益补偿：建立森林生态效益补偿制度;植树节：从决定上升到法律;林权属：单独一章，产权形式日趋完善。 规定：国有林地和林地上林木使用权，经批准可以转让、出租或者出资发展计划：分章分级实施。 规定：将森林资源保护和林业发展纳入国民经济和社会发展规划;森林保护：新增。 指出，国家要加强森林资源保护，充分发挥森林蓄水保土、气候调节、环境改善、生物多样性维护、林产品等功能植树造林和绿化：形式更多样化，指导更具体。 推进森林城市建设，促进乡村振兴;经营管理：分类经营管理，融入时代元素。 划分公益林与商品林，实行从严保护公益林，鼓励发展商品林监督和检查：单独一章明确监管责任15. 法律责任：适应新的变化，使法规更加具体。

2024年《森林法》以规划明确权属为中心，在结构上：增加了林权属、发展规划、监督检查三章，森林采伐不再是单独的章节（森林采伐在形式上淡化），森林保护组织被置于森林保护一章中， 专业术语在补充条款中定义并增加了一些新的配方。 比如社会林业（国家鼓励公民通过造林、照料经营、认捐认养等方式参与造林绿化）、创建混交林（各级群众要组织造林绿化，科学规划、因地制宜，优化林种和树种结构，鼓励使用乡土树种和改良林种， 创建混交林、提高造林绿化质量）、退耕还林、生态修复、抵押、森林保险、森林认证等均首次提及。（作者单位为国家林业和草原局发展研究中心）

摄影：Fei Xiang Chen Hongbiao。

注：1【*项目】国家林业和草原局“十四五”林业和草原指标与统计评价实施方案项目《生态产品价值实现机制研究》（2021-06号）。

作者简介】刘敏，国家林业和草原局经济发展研究中心研究员，研究方向为林业经济理论与政策。

2 为便于比较，今后《森林法》的主要内容和历次修订，仅突出变化和亮点。

3 与《中华人民共和国森林法（试行）》和随后的2024年《中华人民共和国森林法》相比，内容变化不大，我们将在下一部分深入讨论。

4.关于《中华人民共和国森林法（修订草案）》的解释，5《中华人民共和国森林法》（2024年）、6《2024年森林法（试行）》规定：建立造林制度，从木材、竹子和林产品的销售价格中征收一定数额的造林费，用于土地更新也可用于创造新的森林， 为了应对林业生产周期长的特点，弥补历史上长期过度采伐造成的森林资源损失。

7、2024年《森林法（试行）》规定，严禁以副业为目的砍伐森林和砍伐森林在珍稀动植物生长繁衍地区，划定自然保护区，建立机构，加强保护管理，开展科学研究。

8 《中华人民共和国森林法》（2024年修订），9 2024年《中华人民共和国森林法（试行）》规定，各省、自治区革命委员会应当根据实际需要，在重点林区设立公安局、派出所，并配备森林警察。 从而加强治安，保护森林。

10 2024年《中华人民共和国森林法》规定，适宜造林的荒山荒地，由林业主管部门和其他有关部门组织造林适合全民所有和集体所有森林的荒山荒地，可以由集体或者个人承包造林。 全民所有制单位种植的森林，由建设单位经营，森林收入按照国家规定进行处置。

11 温家宝总理在讲话中明确指出，林业在实施可持续发展战略中发挥着重要作用，在生态建设中占有首要地位，在西部大开发中占有基础地位，在应对气候变化方面具有特殊地位。

回良玉副总理在讲话中指出，当前，我国正处于继续全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的关键时期，生态文明建设已成为我国现代化建设的一项战略任务，林业工作肩负着更加重要的历史使命。 第一，要实现科学发展，必须把发展林业作为一项重大举措。 第二，建设生态文明，必须把发展林业作为首要任务。 第三，应对气候变化，必须把发展林业作为战略选择。 第四，解决“三农”问题，必须把发展林业作为重要途径（四大任务）。 以第一次的名义召开林业工作会议，是中华人民共和国成立以来的第一次，也是我们党的历史上的第一次。

国家林业局局长贾志邦指出，这次改革是深化农村管理体制的一次重大变革，30年来赋予了农村改革新的内涵。 **文件明确规定，林地承包经营权可以出租、抵押、转让，可以入股甚至以合作名义经营，肯定了林地具有流通性。 林地经营权承包后，林地上林木的所有权也同时到位，林地上的树木数量数十亿平方米，直接补充，如果变现了就是钱，所以是资产。

十二、“五位一体”总体布局包括经济文明建设、政治文明建设、文化文明建设、社会文明建设和生态文明建设五个方面。

13、刘振伟：现行五年立法计划包括四部法律

14 中华人民共和国《森林法》15 2024年《中华人民共和国森林法（试行）》规定，国家检察机关应当在林区县林业部门、国有林业局和国有重点林场配备一至三名林业督察，负责监督国家林业政策和法令的实施。 林业督察的职责范围由国家检察院统一规定。

绿色中国“A（上半月）2024年1月号。

*：绿色中国。