2024年10月30日召开的**金融工作会议首次提出“加快建设金融强国”，“坚定不移走中国特色金融发展道路”，成为推动未来金融高质量发展的重要指南。 进入本世纪以来，随着经济金融改革的深入，我国非银行支付机构（以下简称“支付机构”）逐步走上了具有中国特色的创新发展道路，同时也面临着逐渐出现的各种挑战。 相应地，支付机构的行业监管规则也在不断探索和完善，从2024年10月26日中国人民银行以公告形式发布《电子支付指引第1号》，到2024年6月18日颁布《非金融机构支付服务管理办法》，再到现在***颁布的《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称简称《条例》），以确保支付机构的稳定、健康、稳定。高效发展的体制机制更加完善，必然有助于平衡支付机构发展中的价值与安全“跷跷板”。
1、引导行业创新发展，高效满足实体经济需求
当前，金融业的重要历史使命是“为经济社会发展提供优质服务”，如果说金融是国民经济的“血液”，那么包括银行机构和支付机构在内的支付业就像经济身体的“血管”，承载和保证金融“血液”的畅通。 对此，一方面我们看到，近年来，支付机构的快速发展确实存在一些风险和问题，同时，由于支付作为交易终端的特殊性，也出现了将经济活动的风险归因于支付环节的倾向， 这也导致了行业健康发展的“预期减弱”。因此，《条例》的出台，进一步提升了行业法律规范水平，有助于行业秩序和营商环境不断优化，顺应了支持民营企业和民营资本的战略方向，增强了支付机构在推进“好钱赶坏钱”的前提下服务实体经济的信心和活力。 另一方面，金融服务对实体经济的作用最终体现在客户体验上，即坚持金融工作的政治性和人性。 因此，《规定》将保护用户的合法权益作为重中之重，如强调支付应按照公平原则起草协议条款，保障用户的知情权和选择权，充分披露支付交易各方的权利义务， 加强对用户信息的保护。可以预见，这将促使支付机构以更加合规、及时、准确、适当的方式满足人民群众日益增长的多样化支付需求。
（二）优化行业结构，积极助力金融高质量发展
正如金融强国建设要解决我国金融发展中“大而不强”的矛盾一样，支付行业也面临类似的挑战。 我国已经形成了庞大的支付产业链，包括银行机构、支付机构、基础设施运营机构、外包服务机构、金融科技公司等，其中支付机构发展的一些量化指标走在世界前列，但同时，也要不断提升发展质量， 结构分配，服务效率和有效性。对此，一方面，《条例》更加系统地明确了支付机构的定义和设立许可，坚持持牌经营和严格的准入门槛，同时也建立健全了严重违法违规行为机构的常态化退出机制，使行业的“进入和退出机制”更加清晰合理， 通过“优胜劣汰”和“奖励好者，惩罚劣者”，提高行业质量和效率的路径更加清晰。另一方面，《条例》也对支付机构提升服务能力提出了更多要求。 例如，对于支付机构的合规管理、内控、业务管理、风险管理等制度的设计，业务系统、设施、技术、网络、数据管理等基础设施的保障，以及对用户和商户服务的充分识别和完善，都进行了全面细致的描述，有利于引导支付行业供给侧结构性改革和促进支付机构的持续自我赋权。
3、把握行业变革趋势，努力服务金融高水平对外开放
数字化和新技术给金融行业带来了快速冲击，支付行业处于数字金融创新的前沿。 从银行卡支付、二维码支付到人脸支付、掌上支付，满足了用户多样化、个性化的支付需求，但由于支付理论研究滞后于支付创新实践，许多新兴支付工具的概念无法形成共识，支付业务的边界变得模糊。 有鉴于此，《条例》对支付业务的重新定义不仅具有突出的政策意义，而且具有重要的理论和实践价值。 一方面，支付工具创新的共性特征都是围绕支付安全，利用各种新技术提高身份识别、资金识别和风险识别，降低支付成本和摩擦，使交易更加安全、便捷和高效。 从全球支付创新趋势来看，支付工具与账户之间资金流动和信息流动的转移关系构成了理解新兴支付模式的核心视角。 因此，《条例》将支付业务分为储值账户运营和支付交易处理两大类，既符合现代零售支付创新的内在规律，又适应了具有中国特色的账户支付创新特点，最终有助于对新兴支付活动进行“渗透监管”。 另一方面，按照首届金融工作会议要求，在保障国家金融经济安全的原则下，亟需稳步扩大金融市场规则、法规、管理、标准等机构的开放，其中支付业开放也是本议题的应有含义。 对此，《条例》涉及的商业模式、用户保护、跨境业务发展等，对于适应国际支付领域的游戏规则，稳步提升支付行业制度开放水平具有重要意义。
四是完善行业合作模式，夯实金融基础设施生态
金融市场基础设施建设不仅强调安全高效，更需要注重互联互通、规范化、合作共赢。 我们看到，《条例》提出了许多致力于改善行业内外生态的规定。 例如，《条例》规定，“国家引导和鼓励支付机构与商业银行合作，通过银行账户为企业用户提供支付服务”。 事实上，一方面，对于大多数中小支付机构来说，与商业银行的合作可能实现功能互补、服务效果叠加另一方面，对于服务能力和风险管理水平较好的支付机构来说，也给予了它们适度的空间为企业提供账户服务，以及商业银行协助提升相关服务的可能性。 这对于支付机构更好地支撑现代产业体系建设、中小微企业普惠金融需求、产业数字化转型具有重要价值。 又如，《条例》强调，支付机构不得将涉及资金安全、信息安全的核心业务和技术服务委托给第三方支付机构应当依照法律、行政法规、国家有关规定以及当事人之间的约定处理用户信息;支付机构与其关联公司共享用户信息的，应当向用户充分披露相关信息并征得用户同意，并保障关联公司用户信息处理活动的安全性、合规性等。 这些内容进一步明确了行业合作的“红线”，也为进一步发挥数据要素价值，在合规前提下推进行业技术与商业合作提供了依据。
五、把握行业安全底线，全面加强监管和风险防范
* 金融工作会议提出，切实提高金融监管效能，全面加强机构监管、行为监管、职能监管、渗透监管、持续监管。 我们看到，随着数字技术与支付行业的快速融合，支付创新的相关风险不容忽视，支付机构的违法操作也时有发生。 对此，《条例》中的大量内容都集中在贯彻落实首届金融工作会议精神上，着力通过加强全链路、全周期监管，改善行业秩序和市场环境。 例如，《条例》规定，“支付机构应当遵守关于反洗钱和反恐怖主义融资、反电信诈骗、预防和处置非法集资、打击赌博的规定，并采取必要措施防止违法犯罪活动”。 再比如《条例》，其中指出“支付机构为跨境交易提供服务，应当遵守跨境支付、跨境人民币业务、外汇管理、跨境数据流转等相关规定”，这也是在为跨境支付业务的顺利开展“保驾护航”。 此外，《条例》依法加大对严重违法违规行为的处罚力度，进一步提高违法违规行为的成本，对潜在的行业“劣币”起到震慑作用。
总体来看，《条例》是影响非银行支付行业发展进程的重要行政法规，也是从支付角度实现金融强国建设目标的重要制度保障之一。 当然，要充分发挥应用价值，《条例》还需要不断梳理完善现有各类政策文件，充分发挥《条例》的整体协调作用。尽快完善和推出相关规则，设计配套措施，支持《条例》高效实施;从全球视角加强支付理论、政策与实践研究，为《条例》引领非银行支付行业高质量发展奠定良好基础。 （作者为中国社会科学院国家金融与发展实验室副主任、支付清算研究中心主任）。
**： 金融时报 委托人 作者： 杨涛 编辑： 杨静怡 E-mail： fnweb@126com 关注《金融时报》*** 获取更多独家新闻