支付是近二十年来中国最活跃的金融业务。 过去人们的日常支付基本依靠现金交易，但现在已经形成了多渠道、多形式的支付体系，其中最活跃的是基于数字技术的移动支付。 非银行支付渠道的创新发展是市场机构创新支付模式、解决痛点的结果，监管部门尤其是央行的长期支持和监管也起到了关键作用。
如今，以金额小、方便人民群众为特征的非银行支付已成为日常生活中不可或缺的工具。 无论是从市场规模还是服务质量来看，中国的非银行支付业务都处于世界领先地位。 一些领先机构利用在国内市场形成的能力和经验，走出国门，在海外提供支付服务。
金融监管政策通常是逐步形成和完善的，特别是对于非银行支付这样的新业务，它是不断创新和迭代的。 中国第一个在线支付钱包于2024年底推出，监管部门直到2024年年中才发布《非金融机构支付服务管理办法》，并于2024年颁发了第一张牌照。 当然，在发牌之前，并没有完全缺乏监管，当时央行与这些“第三方支付机构”的互动很像英国监管机构在2024年提出的“监管沙盒”。 2024年后，共发放了近300张第三方支付牌照，使非银行支付业务进入了快速发展阶段，不仅业务规模快速增长，渗透领域快速扩大，支付形式也是在支付的基础上，移动支付在条码支付的基础上， 面付款等。
快速发展的过程也伴随着混鱼现象。 近期召开的金融工作会议严肃指出了金融行业的乱象，同样，在非银行支付行业，不合规、违法乱象也屡见不鲜。 一些机构缺乏经营资质，甚至没有获得合法准入，更多的是做不规范的商业行为，如擅自使用支付等数据，甚至为非法活动提供支付渠道、挪用用户储备等。 这些问题如果不及时纠正，不仅消费者的权益得不到有效保障，还可能引发重大风险，很可能危及非银行支付乃至整个支付市场的健康可持续发展。
近年来，监管部门在规范机构行为、维护市场秩序方面做出了许多努力，特别是在确保支付交易的合法性和安全性、确保支付市场的竞争力方面。 刚刚出台的《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称《条例》）是支持非银行支付高质量发展的重要行政法规，有效性水平的提升增强了政策的权威性。 如果说2024年出台的《管理办法》反映了非银支付启动期的政策思路，那么《条例》就是监管政策成熟完善的产物。 相信《条例》的颁布实施，将有助于非银行支付的稳步发展，支持**金融工作会议提出的“建设金融强国”任务，实现“改善金融服务”和“防范化解风险”的目的。
《条例》将原有的网上支付、银行卡收单和预付卡业务三类调整为储值账户操作和支付交易处理两大类。 此次调整的意义远不止于术语的改变，而是实际上通过支付的表象把握了业务的本质，是实施职能监管的具体体现，既有利于防止监管漏洞，又减少了监管套利。
监督管理政策的制定在几个方面有了显著的改进。 首先是严格准入和正常化提款。 早期，一些非银行支付机构开始发展业务时，缺乏明确的监管政策，这在当时的历史背景下是合理的。 但是，金融交易需要完全被监管覆盖，现在非银行支付机构不仅需要事先获得许可，“先牌后牌”，还需要在许可范围内经营业务。 《条例》对大股东、实际控制人、高管的资格和行为提出了明确要求，建立健全了严重违法违规机构常态化退出机制。 这是为了保证非银行支付机构获得经营许可，同时实施渗透监管。
第二是业务规则和风险管理。 《条例》中规定的规则，有的针对过去发生的乱象，有的针对潜在风险。支付机构不得挪用、占用、借用客户储备，不得伪造、变造支付指令，这些都是符合常识的行为规范。 支付机构不得将涉及资金和信息安全的核心业务和技术支持委托给第三方，同时保护用户的权益，包括用户的知情权和选择权，非银行支付机构应加强信息保护，提供价格明示的服务。 业务规则、风险管理、维权政策最突出的新特点之一，就是实现监管全流程覆盖，不留漏洞和盲区。
三是监督管理。 明确了对违规非银行支付机构的查处程序和标准。 特别值得称道的是，《条例》还明确了对监管部门，即央行的问责要求。 这是贯彻落实首届金融工作会议关于“建立健全监管责任落实和责任追究制度”的具体措施，是监管责任追究真正落地的重要保障。 近年来，我国金融风险事件频发，中小金融机构风险突出，一个非常重要的原因就是很多监管规则没有真正落实。 事实上，如果风险因素成为普遍现象，就需要寻找更多实施规则的理由，加强监管部门的监管。
第四，对外开放。 在准入和监管方面，《条例》明确规定，内资支付机构与外资支付机构一视同仁。 过去五年，央行加快了对外开放金融服务业的步伐，PayPal在中国获得了非银行支付牌照，美国运通和万事达卡获得了中国银行卡清算组织牌照，这是一些最新举措。 作为一项重要的行政法规，《条例》为支付行业的长远发展提供了坚实的法律基础，相信“平等对待”政策将稳定国内外支付机构的预期，增强境外机构长期服务中国市场的信心。
当然，《条例》的出台只是非银行支付业务健康可持续发展的重要一步。 监管政策的最终目标是在效率与稳定之间找到动态平衡，既能支持创新，又能防范风险，监管政策的完善与平衡是一项长期任务。 如何落实《条例》提出的一些政策要求，特别是在信息保护、用户选择、透明度、支付安全等方面，仍面临巨大挑战。 监管部门应与非银行支付机构保持充分的互动关系。 可以为实施一些更具挑战性的措施提供过渡期。 至于其他措施的实施，监管部门也可以在实施过程中考虑适当性，毕竟监管政策的目的是在控制风险的前提下提高金融服务质量。
令人欣慰的是，监管部门在制定《条例》的过程中表现出了足够的灵活性和开放性。 此前公布的征求意见稿明确规定，如果机构的市场份额达到一定比例，可能会引发市场支配地位的预警甚至推定。 这种思路其实更适用于钢铁、石油等传统行业。 在数字技术的背景下，单纯看市场份额不一定能准确判断是否属于“垄断”，但也许更重要的是看“可竞争性条件”。 在支付领域，也存在一个全市场识别问题，如果只看非银行支付，两家龙头机构的市场份额可能已经超过三分之二，但非银行支付只占整个支付市场的十分之一，基于狭义支付和广义支付得出不同的结论。 因此，现在颁布的《条例》没有采用草案中提到的具体市场份额，这是一个可喜的变化。
总体来看，我国非银行支付业务的发展已经进入了一个关键阶段，近十年取得了长足的进步，但也存在很多问题，已经成为人们生活中非常重要的支付工具。 如何保障本业务持续稳定发展，支持实体经济，改善生活福利，防范金融风险，是非银行支付行业面临的重大挑战。 相信《条例》的出台将对实现上述目标起到非常积极的作用。 （作者为北京大学国家发展研究院教授、副院长，北京大学数字金融研究中心主任）。
**： 金融时报 作者： 黄一平 编辑： 杨静怡 E-mail： fnweb@126com 关注《金融时报》*** 获取更多独家新闻