关于作者
胡毅，中国社会科学院农村发展研究所研究员，经济学博士。
由中国县域经济发展大会组委会组织专家撰写的《中国县域经济发展报告2024》（国家行政学院出版社出版）将于明年上半年出版。 本文是报告第七章的一部分。
“三农”问题的核心主要体现在三个方面：在农业方面，如何保障粮食供应安全;就农民而言，如何解决农业人口转移问题;在农村地区，如何应对村庄的兴衰。 以上三个问题密切相关，单独解决并不复杂，但要把这三个问题作为一个整体解决，将面临“两难”甚至“多重困难”的局面，因此，解决我国的“三农”问题，必须要有立足国情和发展阶段的系统战略思维， 一个兼顾和与时俱进的政策体系，以及必要的内外部条件。
县域经济发展与解决“三农”问题有着密切的联系。 “三农”问题根植于县域。 广大农村地区主要位于县域内，涉农产业是县域经济绝大多数的重要组成部分，县域是城镇化的核心区域，有大量农业转移人口。 另一方面，解决“三农”问题的过程，也是为县域经济发展注入能量的过程。 涉农产业竞争力的提高将为县域经济发展提供强大引擎，农业人口向县域转移的集聚将为县域经济发展提供充足的人力资本，农村发展的繁荣将吸引更多的城市居民在县域投资、创业和消费。 由此可见，讨论县域经济发展，回避不了“三农”问题。
一、县域经济发展与粮食供应保障的矛盾
随着农业生产过程中材料、土地和劳动力成本的不断上升，农业日益成为一个“无利可图”的产业。 但是，作为14亿多人口的大国，确保粮食和重要农产品稳定安全供应始终是国家发展的重中之重。 市场目标与国家发展目标的不匹配，导致县域经济发展与保障国家粮食供应安全之间存在一定矛盾。 在县域经济发展过程中，经济发展的引擎往往是在现代国民经济体系中占很大比重的第二、第三产业，2023**“一号文”也明确提出赋予县域承担劳动密集型产业的职能，使得县域各类资源， 包括土地、资金、人才等，流向这些投资回报较高、投资回报期较短、投资风险较低的二、三产业，而保障国民粮食供应安全的农业则成为“受害者”，缺乏发展资源。大量研究表明，县域经济发展水平往往与农业产值成反比，县域越发达，经济发展水平越低。
在土地利用方面，县域经济发展与农业生产能力的维持也存在矛盾。 为保障国家粮食安全的战略需要，我国长期坚持实行最严格的耕地保护制度，坚持“粮以地”的原则，制定了各县土地利用总体规划，严格控制建设用地面积。 在这样的高压形势下，各县要想获得工业化、城镇化所需的建设用地，就要采取“兼占兼补”的方法——占用多少耕地，弥补多少耕地。 虽然“占用补偿平衡”保证了耕地在数量上不减少，但不能保证新补充耕地的质量达到原耕地的水平。 尽管国家针对这一问题出台了一系列管理措施，要求“占优优补”，但在基层实践中，耕地质量下降的问题仍然普遍存在，导致国家农业生产能力下降，生态平衡受到一定程度的破坏。 在县域发展实践中，确实有县实施了更加严格的“兼占兼保”政策，同时采取了加强高标准农田建设的办法，在一定程度上缓解了农业生产能力下降的问题，但随之而来的高成本也打击了各主体在县域投资的积极性，减缓了发展速度县级经济。可以看出，要有效解决县域经济发展与农业生产能力之间的土地矛盾，需要较强的资金能力作为支撑，但这对于财政能力较弱的县级**来说是非常困难的。
在人才和资金方面，县域经济发展与农业生产能力的维持也存在类似的矛盾。 数据显示，2024年全国农民工人数为2.9562亿人，大量中青年农村劳动力选择外出打工，或在县镇从事个体非农经营，使得我国农业就业人口整体年龄老龄化。 农民逐渐老龄化意味着中国农业经营规模化和现代化面临更大的困难，因为老年农民往往体力不足，知识和素养水平较低，接受新技术和新思想的速度较慢。 研究表明，农业人口老龄化显著减缓了我国农业全要素生产率增长，关键原因是老龄化农业劳动力接受农业新技术较慢，阻碍了农业生产效率的提高。 可以看出，县域经济发展与农业生产能力维持之间存在人才争夺，县域经济发展水平越高，县域二、三产业越发达，这些产业对县域高素质劳动力极具吸引力，当地农业发展容易陷入人才匮乏的困境。
在招商引资方面，县域农业也长期处于相对弱势地位。 相较于农业资本需求大、投资风险高，投资者往往更愿意投资县域的二、三产业。 即使在国家政策的引导下，对农业的投资也更多地投资于与农业相关的二、三产业，对农业生产的直接投资很少。 在金融方面，由于我国农业经营者以“小农户”为主，规模小、分散、弱势，且缺乏抵押品，使得城市商业银行向农户放贷的动力不强，在推进农业金融业务方面非常谨慎，进一步导致农业发展投入不足。
二、县域农业转移人口城镇化问题
在现阶段的发展中，解决农民问题的核心是解决农业人口转移问题。 发达国家的经验表明，随着一国经济发展水平的提高，第一产业增加值占GDP的比重和第一产业从业人数占全社会就业总人数的比重将持续下降。 数据显示，改革开放40年来，我国这两个比重持续下降，截至2024年，我国第一产业增加值占GDP的比重已降至730%，第一产业就业人员占全社会就业人员总数的比重下降到24人08%。二者对比可以发现，增加值占比与就业人员占比的下降速度不同步，说明我国仍有大量农村人口需要转移，这也是我国推进农业适度规模经营和农业现代化发展的客观要求。
县城是承载农业转移人口生活和就业的主要区域，对解决农业转移人口城镇化问题具有重要意义。 对于大多数没有受过高等教育、主要从事体力劳动的农民工来说，在大城市定居的压力太大，在所在县城定居是比较理想的选择：一方面，县城生活成本低，生存压力不大;另一方面，在县城，你可以享受到比农村更优越的教育、医疗等公共资源。 特别是在国家重视县城经济发展的背景下，县城各项基础设施和公共服务日趋完善，对那些在城里打工打工、计划回乡定居的农民工形成了极大的吸引力， 而县城则成为广大农业人口从农村向城市转移的合理选择。
从发展实际看，由于部分县域财政拮据，无法为县域城镇居民提供较好的公共服务和社会保障，多地农民工人口落户县城意愿相对较低，县城没有充分发挥吸纳农业流动人口的功能。 对于这部分农村流动人口来说，一方面难以融入大城市生活，又由于户籍限制，无法享受到与市民相同的社会福利，幸福感很低另一方面，他们不愿意回到教育、医疗等公共资源较差、缺乏就业机会的农村地区同时，由于县城缺乏吸引力，他们也不愿意放弃家乡、村落的农田、宅基地、集体经济成员等资源，最终成为跨地域漂泊的群体。 对于县城的发展来说，无法吸引这部分高素质劳动力聚集到县城，也是人力资源的损失。 从县域经济发展的角度看，解决农民问题的关键是利用县城充分吸纳农业转移人口，使这部分高素质劳动力能够聚集在县城，成为县经济发展的充足人力资源。
近年来，国家采取了大量措施，以解决以县为载体的农村流动人口城镇化问题。 一是鼓励在城镇有稳定就业和居住的农民工随家人在城镇定居二是向未定居但在城镇就业居住一定年限并符合其他相应条件的农民工及其家属发放城镇“居住证”，使其享受与城镇居民相同的基本公共服务和社会保障第三，明确不应将土地承包退出权、宅基地使用权、集体收入分配权作为农民落户城镇的条件。 事实上，在当前和今后一个时期内，农业人口的城市化并不完全取决于农民的意愿，关键在于县域能否提供充足的、有吸引力的基本公共服务和社会保障，这必然是一个长期工程。 因此，在农业人口转移问题上，应该有足够的历史耐心。
三、县域城乡融合发展的困境
县城是城市的尾部、乡村的头部，是连接城乡、工农业交汇、城乡要素交汇的重要支点，在基层治理中起着举足轻重的作用。 但是，这并不意味着只要县城发展，农村就会衰败。 未来，县域经济发展必须是城乡融合、协同互补的高质量发展。 目前，除东部地区少数依靠特色产业发展相对较好的农村地区外，我国县域大部分村都面临着人口流失、产业衰败、空心化等问题，造成这一问题的关键原因是城乡融合发展水平不高， 城乡要素流转不畅，存在一定的制度和制度障碍，使得县城乡发展“两层皮”，农村发展远远落后于城市。
首先，城乡土地市场没有得到盘活，导致城乡之间缺乏土地和土地带来的收入的合理配置。 在我国农村，土地是集体所有，使用权按人分配，分配给农民的土地是他们最重要的生产资料，是保障农民生计的有力屏障。 然而，随着越来越多的农村人口向城市非农部门迁移，这种土地制度逐渐成为农用地进一步整合的障碍，导致大量农用地被废弃。 特别是在我国南方丘陵山区，耕地分布“小而散”，加深了农田规模化治理的难度。 农村宅基地也存在类似的问题。 农民进城打工后，大量宅基地闲置，但由于宅基地无法进入市场，这些资源无法充分流向城乡，阻碍了农村发展和农民收入水平的提高。 在现行制度下，城乡征地收入也大部分被城市占用，农村可利用的资源非常少，进一步导致了农村的衰落。
二是城乡资本要素流通不畅。 资金是农村发展的关键要素，与城市相比，农村金融市场发展相对滞后，主要体现在乡镇及以下各级金融机构数量和服务能力严重不足，中小地方金融机构风控能力薄弱， 农民申请涉农贷款门槛高，抵押贷款困难，导致农村发展所需资金长期不足。不仅如此，缺乏资金的农村地区本身往往成为资金输出国，城市“抽血”融资夺走了部分农村资金，进一步削弱了农村经济发展的资源。 同时，一些工商业资本进入农村后，在资源和利益分配上占据了大量的话语权，使农民和集体经济组织被边缘化，农民的收入和贡献严重不平等。 此外，部分资本在获得政策红利后撤出农村，让农民“收拾烂摊子”，进一步加剧了农村资金匮乏的局面。
最后，城市和农村地区对数字元素的利用不平等。 在当前数字化赋能传统产业、引领新一轮产业革命的大环境下，农村并没有享受到数字化带来的红利。 尽管国家在农村基础设施建设特别是通信基础设施建设方面投入了大量资金，但农村互联网普及率与城市互联网普及率仍有较大差距，农村产业的信息化、数字化程度还很低，农民获取和利用信息资源的能力和条件仍然有限。 特别是农村中青年劳动力数量众多，逐渐老龄化的农村人口对获取信息资源的渠道知晓程度越来越低，信息资源筛选和应用能力严重不足，难以真正利用有效的信息资源促进自身发展。