[文：观察者网专栏作家杨立新]。
近期，山西吕梁市永居煤矿“11.16”重大火灾事故、黑龙江省华南县体育馆倒塌等多地发生安全事故，引起社会广泛关注。
应急管理部11月17日发布通知称，今年以来，全国事故总数持续下降，但重大事故和重大事故明显，有影响事故和重大事故频发，安全形势依然严峻复杂。
一。 让我们从这个问题开始：谁负责安全？
按照国家制定的安全生产管理制度，由生产经营单位承担主体责任，由党委、第一党委开展属地管理，应急管理部门进行全面监管，行业主管部门实行专业监管。
简单来说，就是“监督企业履行安全功能”。 其中分为承担一线治理职能的基层和承担综合管理职能的市级以上，形成了“上级基层企业”三级安全生产管理体系。
在现实中，无论是基层上级监督不力，还是企业基层监督的疏忽，还是企业未能按照安全生产标准运行，任何一个环节的失误都可能导致安全生产事故的发生。
山西省吕梁市永居煤矿“11.16”重大火灾事故现场（图中央电视台新闻）。
以企业为例。 企业虽然是安全生产的第一道防线，但责任落实难甚至不落实的问题普遍存在。 一些企业认为安全投入增加成本，降低收益，安全生产事故是小概率事件，因此不愿意做“亏损交易”。
此前，笔者在华中某县发现，某家具厂雇用十几名员工，需要花费60万元，按照规范要求购买防火除尘设备。 对于小工厂来说，高昂的成本令人望而却步。 该县近三年安全生产事故报告显示，在事故原因中，“未按照安全标准投入”和“安全设施投入不足”等字样屡屡出现。
近年来，我国发生的一些重大事故往往与企业未能履行主体责任直接相关。 例如，在2024年内蒙古西吴呼木沁旗“2.23”重大事故中，涉事企业对承包商长期使用非法改装车辆运送人员、严重超载、人货混载等突出问题视而不见，造成22人死亡、28人受伤今年以来，河北沧州、浙江金华、北京长丰医院三起重大火灾事故也暴露出涉事单位主体责任不落实、消防作业违法等严重问题。
二。 因为企业不能既是领跑者又是守门员，所以监督就显得尤为重要。
随之而来的问题是：基层能否对企业安全生产进行有效监督、管理和指导？
这里的实效包括两个方面：第一，基层能否按照规定履行职责？二是基层是否有监督指导能力
现行的安全生产事故责任归属一般强调第一个方面。 不可否认，一些安全生产事故的发生，确实是由于基层没有按规定开展工作，如“未定期开展安全生产培训和应急演练”、“未定期学习安全生产工作”、“检查不慎、执法不宽、 执法太软“、”有关部门没有有效履行职责“等。
然而，在基层培训过程中，笔者发现，与应急管理干部的懒惰、懈怠相比，安全生产事故频发的更深层次原因是基层特别是县乡级安全管理能力不足。 这种安全管理能力的缺失，严重制约了基层干部识别发现风险隐患、处置隐患的能力，客观结果是基层干部忙于工作，但对降低安全生产事故发生概率作用不大。 这就是我们需要超越现有的肤浅观察并进行深入分析的地方。
与其他一些治理工作相比，安全生产工作有两大特点。
一是涉及范围广，安全生产事故几乎在所有行业都会发生。
当被问及需要管理哪些应急管理时，笔者临时值班的G乡分管应急管理的副书记直接回答：“安全生产就是管天地空，什么事都管，只要有风险和事故，我们就负责。 ”
二是安全生产管理技术门槛高，安全生产本质上是对风险隐患的管理。
J街办事处应急办公室工作人员在接受笔者采访时表示，最头疼的是风险隐患排查。 他的原话是：“风险调查是一个技术问题，我们是行政人员，很多事情我们根本不懂。 例如，您不了解工业企业安全生产专业专用设备的功能、时效性和特殊操作规范。 这是我们工作中经常发生的很多事情，比如房屋评估，比如明火工作。 ”
安全生产范围广、技术门槛高的特点，对从事安全管理工作的基层干部能力要求很高。 但从笔者了解到的情况来看，一些基层**和部门不具备满足当前治理要求的风险管理能力，主要体现在两个方面。
首先是人力困境。
基层应急管理干部严重短缺。 在笔者调查的两乡两镇中，应急办公室人员不符合“不少于3-5人”的要求，某乡镇应急办公室只有1名工作人员，临时调离该村。 即便在县、区一级，应急管理干部人数仍处于比较紧张的状态。
例如，A县县应急管理局的编制为12人，该机构直属的执法监察组有15名业务人员，总人数应为27人。 但实际情况是，整个应急管理局除了驻村一人外，只有14人，日常运作主要由执法队干部支撑。
二是技术困境。
基层应急管理人员大多是行政干部，缺乏专业知识，难以识别有害气体的储运、大型机械设备的操作使用等具体安全隐患，只能依靠第三方机构的力量。
J街办事处负责应急管理的副主任与笔者分享：
应急管理要求的专业性太强，比如企业的安全生产，我们只能做一些基本的事情，比如看灭火器是否过期，工作人员是否会使用安全设备;但是，我们无法处理企业特种设备检验、危化品储运等大量专业问题，去就蒙蔽了双眼。
有时人比***还多，他们知道如何愚弄你，你的权威就没了。 以上不断要求您建立企业安全生产风险隐患登记表和分级管理清单，这种情况怎么办？只能邀请第三方。 ”
J街办事处上上限企业近80家，安全生产压力大，因此在无资金盈余的情况下仍与市H公司签订服务合同，合同内容以风险分类管控和应急预案为主，其主要条款为：
甲方（J街办事处）向乙方（P公司）提供安全技术服务所需的风险识别点清单及数据、图纸等相关资料，乙方依据《中华人民共和国安全生产法》或相关行业专业法规等法律实施安全生产技术服务， 各级应急管理部门制定的规章、标准规范和有关规定，并在规定时限内向甲方提供合法、科学、公正、客观的安全技术服务报告。”
根据双方2024年签订的新安全技术服务合同，项目技术服务合同总额为2万元，具体内容为风险分控报告1万元、应急预案5000元、安全风险分级管控5000元。 2024年，H街办事处市场代购服务总金额达6万元。
正是由于应急管理主体实力薄弱、风险辨识排查技术水平低等现实制约因素，基层应急管理干部既无法实现辖区内安全经营场所、建筑工地的动态全覆盖风险隐患筛查， 在调查过程中也无法发现具有一定技术门槛的致灾因素和隐患点，使辖区内的风险管理处于“弱管控”状态。
在这种情况下，即使上级通过严格的绩效考核和短期的专项行动，动员和施压基层，往往也只能对技术要求不高的安全生产环节采取行动，如检查灭火器、易燃物品是否合规等。 然而，一旦此类隐患爆发，生命财产损失和社会影响往往更为严重。
三。 笔者认为，全面提升安全生产治理能力，需要在制度建设的基础上，着力提升基层治理能力。
例如，优化基层安全治理流程的权力监管。 现阶段，基层上级机关工作的监督大多是以台账的形式进行，好像只要表格账本合规，治理就到位了。 这很容易导致基层干部只求“面子”，不求把关细节、准确性、精确度，把大量精力花在填表上。 正如江苏某乡镇干部所说：“基层干部不能整天编资料、报报、写材料，而要把时间和精力都投入到一线，设置专题，严把积蓄多年、拖延久久的重大隐患抓好。 ”
另一个例子是监督机制的设计。 目前的风险管理基本上是“隐性绩效管理”，很难用显性绩效指标来衡量。 说白了，只要没有发生事故，各地查处了多少安全隐患，短期内没有明显的差距，容易吃力不讨好。 因此，有必要及时优化这一监督管理机制。
此外，还要大力补充基层安全风险管理的技术力量。 也可以考虑建立本地专家库，选拔技术干部充实队伍，也因地制宜运用信息技术、人工智能等手段，加强安全生产监管技术和装备，建立跨行业、跨部门的信息共享机制，也赋能大数据，实现对风险点的全过程动态监控和管理。