**PPP模式正在掀起绿色转型实施热潮，生态导向型发展（EOD）模式是PPP模式转型的重要路径之一。 推动项目提高自身盈利能力，减少项目对首融资的依赖，助力实现绿色发展。 为推动“PPP+EOD”模式的推广，本文分析了该模式的背景、实施方式、主要类型和内在逻辑，并从制度协调、能力提升、市场培育、资金支持四个方面提出推广建议。 当前，我国正在全面推进绿色发展，需要明确目标和路径。 一方面，要明确加快城市绿色低碳基础设施建设的目标; 另一方面，要充分发挥市场配置资源的作用，进一步强化政府和社会资本合作（PPP）模式。 这就要求PPP模式从注重“物有所值”的经济价值转向注重“以人为本”和“碳为本”的社会效益。 生态导向型发展（EOD）模式是PPP模式探索绿色转型的重要途径之一，有利于实现可持续发展。 在生态环境部《关于推荐生态环境导向型发展模式试点的通知》（环办科财函2024年第489号）（以下简称《通知》）的指导下，EOD模式日益成为环保领域投融资创新的热门模式。 《通知》明确了EOD模式的定义，即EOD模式以生态文明理念为导向，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运行为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合运营、 联合开发等，促进公益性强、盈利能力差的生态环境治理项目和效益较好的相关产业的有效整合、整体推进和整合实施。是将生态环境治理带来的经济价值内化，以创新的方式组织实施项目。应用于PPP项目的EOD模式的运营模式又称“PPP EOD”模式，可以帮助项目提高自身盈利能力，降低项目对融资的依赖性，促进PPP项目的长期可持续运营。 因此，有必要深入挖掘“PPP EOD”模式的运作和逻辑，分析“PPP EOD”模式所应用的环保投融资机制的创新机制，推动“PPP EOD”模式真正成为解决环保产品供给不足问题、实现绿色发展的有效手段。 绿色发展理念推动“PPP EOD”模式发展党的十八大以来，我国生态文明建设再上新台阶，绿色发展已成为全社会共识。 《中华人民共和国国民经济和社会发展“十四五”规划纲要》和《到2024年远景目标纲要》提出，加快发展方式绿色转型，大力发展绿色经济，构建绿色发展政策体系，促进绿色发展。 绿色发展是指在生态环境容量和资源承载力的约束下，将环境保护作为可持续发展的重要组成部分的一种新型发展模式。 但是，中国特殊的国情使得不可能等到经济发展后再解决环境问题。 一旦突破环境阈值，其对经济和社会的影响将是不可估量的。 因此，中国必须走经济与环境共赢发展道路，将环保行动和资本投入转化为推动产业结构调整、培育新的经济增长点的动力。 培育绿色发展相关产业，将成为我国经济增长的新引擎。 在此背景下，PPP模式的绿色转型是践行绿色发展理念的有益尝试。 PPP模式的绿色转型符合当前流行的环境-社会-治理（ESG）投资标准，强调在投资过程中考虑财务和环境效益。 事实上，中国的PPP领域已经发生了重要的转变。 据财政部PPP项目数据库统计，截至2024年5月，共纳入数据库防治污染和绿色低碳项目5935个，投资金额5个7万亿元，占仓储项目总数的57%5% 和 350%。其中，签约项目4442个，开工项目2926个，占项目库中同口径项目56个4% 和 567%。可以看出，污染防治和低碳项目正日益成为PPP项目的主流，占图书馆项目总数的一半以上。 而且，项目签约和开工的效率也非常高，这说明这类项目在关注度和质量上都得到了业界的认可。 但与此同时，仍有不少与绿色发展相关的PPP项目遵循工程投资建设的思路，通过规模大、资金的快速投入来推动项目建设。 这不仅违反了生态环境治理周期长、回报低的行业规律，而且导致大量企业因资金投入过快、过大而陷入不良局面。 究其原因，这类项目没有建立起与生态环境治理、绿色发展相适应的投资回报机制，过度依赖一流的支付或补贴，在近年来各地资金短缺的形势下，势必难以为继。 绿色发展理念要求生态环保的产业化和经济化，产业绿色低碳发展，对PPP模式的绿色转型提出了新的要求。 在此背景下，“PPP EOD”模式应运而生。 “PPP EOD”模式作为一种新型的项目交付模式，可以成为促进环保投资结构优化、实现绿色投资高质量发展的重要途径。 2024年至2024年，生态环境部连续两年向地方政府征集EOD试点项目建议书，截至目前已遴选100多个EOD试点项目，其中不少项目实行“PPP EOD”模式。 “PPP EOD”模式可以有效解决两个核心问题。 一是解决公益生态环境治理项目不可融资问题。 PPP模式可以锁定项目的财务或管理支持，提高项目成功实施的概率。 EOD模式将公益生态环境治理项目与相关产业效益联系起来，提高项目的可融资性。 这不仅可以在一定程度上解决生态环境治理项目融资难的问题，而且可以提高生态环境治理项目本身的“造血”能力，有助于促进环保投融资领域的潜在价值转化为项目的经济价值。 二是解决生态产品价值转化机制不完善导致的投资回报率低的问题。 生态环境治理项目投资与生态环境改善带来的价值提升存在一定程度的脱节。 通过PPP模式，竞争性地引入专业高效的社会资本，再通过EOD模式，将盈利能力较差的生态环境治理项目和回报较高的相关产业或区域开发项目授予同一社会资本，从而提升社会资本的投资动能，激发其创新活力， 实现价值的有机转化。“PPP EOD”模式的实施，有助于拓宽环保投融资渠道，提高社会资本参与生态环境治理的积极性。 “PPP EOD”模式的实施方式和主要类型PPP排爆模式具有PPP模式和排爆模式的特点。 前者表示两个主体合作的方式，回答“谁来做”的问题，后者表示合作内容的组织形式，回答“做什么”的问题。 同时，“PPP EOD”模式体现了两者结合的特点，可以充分发挥两者各自的优势。 为了更好地理解“PPP EOD”模式的“方式”，下面介绍该模式的实现和主要类型。 “PPP EOD”模式的实施“PPP EOD”模式的实施主要体现在项目管理、收入关联和运营步骤三个方面。 （1）项目管理“PPP EOD”模式不是单个项目的运营管理，而是多个项目的集群管理，属于项目组组织模式。 根据生态环境部的定义，“PPP排爆”模式至少包括生态环境治理项目（以下简称“配套项目”）和相关产业两类。 每类项目还可以包含多个子项目，如依托项目（河道管理）相关产业（港口渡口、房地产、生态旅游、自来水销售等），共3-5个子项目，通过相关产业形成溢价**。 PPP模式和EOD模式的结合方式有两种，分别是局部子项的组合和全局**的组合。 前者为单个项目捆绑的PPP模式，PPP项目与相关行业形成EOD模式; 后者是所有项目采用PPP模式捆绑，子项目通过EOD模式形成效益关联，**通过PPP项目合同分担项目的风险和收益。 （2）与“PPP EOD”模式相关的预期收益还包括两种方式，即区域收益和项目收益。 其中，区域收益也是广义上的项目收益，是指通过生态环境治理，提升区域整体形象，提升区域整体价值，再通过区域土地增值、增加游客流量等方式转化为项目相关效益， 以及网络运营带来的规模效应。项目收益是指通过矿山修复、河道治理、工业园区综合改造或市政设施综合改造等生态环境治理，提升特定对象的形象和生态价值。 通过区域土地指标置换、特色产业发展、旅游业态创新等，将这些产业转化为项目的相关效益。 （3）操作步骤“PPP EOD”模式的操作可分为三个步骤。 统筹规划。 以生态建设为实施载体，统筹开展山、河、林、田、湖、草、沙等系统治理，按照生态系统的完整性、系统化和内在规律，结合区域产业培育重点和城乡可持续发展需求，开展项目统筹规划。 该步骤主要明确PPP申报范围，规划实施方案编制、物有所值评估等PPP项目前期启动，以及规划方案论证、项目仓储、社会资本采购等PPP模式的实施。 多合一实施。 通过精心的组织和规划，依法依规实施投融资; 通过专业化运营，对相关产业收益进行补贴，实现生态环境治理投入，确保项目可持续盈利。 这一步分为三个环节：一是重构生态网络，通过环境治理、生态修复、山、河、林、田、湖、草、沙综合整治，为城市发展创造良好的生态基础，带动区域土地或产业增值; 二是通过优化城市局部或整体布局、完善设施、打造特色，整体改善城市环境，为相关产业运行提供优质条件; 三是打通项目投资回报渠道，通过产业引进、人才引进、政策优惠等手段，将前期环境修复和城治效益转化为项目效益，实现项目合理的投资回报。 “PPP EOD”模式的主要类型目前，PPP爆炸物处理的实施主要有三种类型。 （1）生态修复修复与旅游业整合这类项目自然具备有效整合、收益关联、整合实施的条件，是EOD的典型项目。 以生态修复整治工程为核心投资，以提升森林品质和流域水环境综合治理为目标，打造山、河、林、田、湖、草的良好生态环境，为相关旅游业的发展奠定基础， 构建“大生态、大健康、大旅游”等产业组合发展投融资模式，实现“治理投资、旅游回馈”收益动态平衡。这类项目主要采用大融合的思想来推进PPP模式，即将全部或部分配套项目及相关产业设计为PPP模式。 这是因为项目前期的资金投入主要用于生态修复和修复，后期资金返还主要来自旅游门票、配套商业租赁和停车场等公共设施运营的收益。 一方面，生态修复修复无法建立用户付费机制，另一方面，旅游业前期不需要大量投入，因此大融合的PPP模式可以提高EOD模式的实施和成功预期，从而提升金融机构和市场对项目的评价价值。 （2）此类项目实施EOD模式的合规前提是明确矿产和其他资源的主要责任，确保资源利用权益的合规。 该类项目以历史矿山或废弃工矿遗址的生态环境治理为核心投资，以生态修复、环境改善和流域治理标准等为目标，围绕矿山周边区域进行综合开发，实现投入产出的整体平衡。 由于矿山处理修复后难以建立用户付费机制，该类项目主要采用大整合的思路推进PPP模式。 此类项目前期投资主要为矿山修复、土地整理、配套产业园区设施改造更新等，后期资金回馈主要依靠自然资源综合利用、土地增值出让、循环经济产业园运营、厂房租赁销售、特色矿山园区运营等收益。 （3）市政设施综合改造与相关特色产业整合的前提是此类项目成为EOD项目，要注重子项目之间的有效整合，确保由同一市场主体实施。 该类项目以大气、水、固废总体规划、土壤生态环境综合治理为核心投资，实施污水处理、供水工程、填埋场、垃圾焚烧发电、水库改造、生活污泥回用、盐碱地改良示范、土壤质量改良、工业气体集中产气等系列项目。增强人们的获得感和满足感。这类项目在市政设施建设中主要采用PPP模式，加大全过程的扶持力度，进而发挥社会资本的创新活力，加大对生态农村农业产业、生态环保产业、医疗养生产业等相关产业的投入，从而从特色产业（如菌草、 棉花、药材、农产品等）、医疗卫生产业等。 实施“PPP EOD”模式的内在逻辑“PPP EOD”模式的实施背后有一个紧密的逻辑，即环保产业既是商业性的，又是公共性的，通过一定的模式创新将外部效益内化，将环境治理的公共价值内在化为项目层面的商业价值，从而提高社会资本和金融机构的吸引力。 产业经营的特点是净现金流稳定，因为环保产业的经营权具有自然垄断的特点，一旦社会资本方获得第一特许权，基本不存在市场竞争风险。 与其他竞品项目相比，环保产业资产一旦建成，将拥有稳定的净现金流。 然而，环保行业要求社会资本在前期具备筹集大量资金投资项目建设的能力，这就要求社会资本和金融机构对项目有较高的投融资预期，然后根据运营期稳定的现金流，设计形成交易结构和融资产品。 如果经营期内没有稳定的净现金流预期，那么社会资本和金融机构的投融资利息必然会偏低。 首先，环保产业在运营期间形成稳定的净现金流的前提是建立收费机制。 随着国家对污染治理的日益重视，污水处理、生态治理、生活垃圾处理、危废处理、医疗废物处理、可再生能源和资源利用等各个领域逐步建立收费机制，成为实施“PPP爆物处理”模式的前提。 其次，“PPP EOD”模式，将生态环境治理项目与相关产业、资源打包，逐步建立稳定的投资回报机制。 现阶段，我国PPP项目合规实施的要求是，项目设施建成后必须有用户付费机制。 许多早期的绿色PPP项目在建成后没有真正稳定的净现金流，这是由于地方政府没有财力按承诺按时缴纳费用，或者预期的人口和行业发展不足以形成预期的用户付费规模。 根据生态环境部的试点政策，EOD模式能够将公益性强、盈利能力差的生态环境治理项目与效益较好的相关产业进行有效整合、有机关联，从而帮助一些不可持续的PPP项目走出困境。 最后，“PPP EOD”模式可以有效激发社会资本的创新活力。 EOD项目更有可能从国家开发银行等金融机构获得贷款。 如果EOD试点项目中的部分子项目是PPP模式，那么它们也将通过PPP项目合同接受当地**履约监督，这将有助于进一步提高项目运作的规范性，从而提高现金流的稳定性。 因此，PPP与EOD的有效结合可以增强社会资本对公益性资源的投入意愿。 此外，公益项目和相关产业的运作也有助于提升金融机构同时为两类项目放贷的意愿，这将极大地促进项目的顺利实施。 经营的核心原则是外部效益的内化“PPP EOD”模式的运作原则是有效发挥PPP和EOD的效用，从而实现投资的引领作用与社会资本的创新活力的有效结合。 一方面，PPP模式可以在资金中起到引领和引导作用。 注资是加强项目股权投资的主要方式，有助于提高项目资金比例，优化资金结构，也有助于深入了解项目运作情况，提高项目透明度和责任感。 另一方面，EOD模式可以激发项目自身收入和社会资本动力，做到“专业人做专业事”。 EOD概念的运作要求生态环境治理应贯穿于项目投融资的全过程和各个环节，包括规划、建设、运营的各个阶段，以及生态环境、产业结构、基础设施、城市布局等各个方面。 以上两种模式效用的底层经济逻辑是外部效益的内化，即通过PPP模式将资金投入到生态环境治理项目中，起到引领和引导作用，引入社会资本，然后通过EOD理念提前规划，通过一定的路径将生态环境治理带来的经济效益和社会效益转化为项目效益， 从而激发社会资本活力，实现环保投融资机制创新。这种外在效益的内化，既能将生态环境治理后城市基础设施的营业收入反馈到生态环境治理的资本投入中，又能将生态环境治理的实施及相关空间和产业发展作为一个整体进行捆绑和同步。 在如何实现这两个好处方面存在差异。 投资回报是让参与生态治理的企业提前锁定收益归属，实现生态治理的产业化，或者让社会资本在恢复的土地上进行生态康养、生态文旅、城市休闲等多元化、综合性开发，将生态资产的效益延伸到城市开发运营领域， 从而实现效益。后者同时投入运营，其投资回报是在实施生态治理的同时，充分利用腾出的生态空间，发展生态旅游产业，形成旅游经营收入和周边住房设施租金收入，或在农村生态治理的同时开发利用农业价值， 从而实现效益。该模式生效的条件是生态环境治理的正外部性“PPP EOD”模式运行的有效条件是生态环境治理投资确实能够产生正向外部效应。 环保设施和服务大多属于地方公共物品，建成后能在当地辖区内产生正外部效应，表现为促进区域经济社会发展和区域价值提升。 但是，如果环保设施或生态环境治理完成后没有正外部性甚至负外部性，那么“PPP爆炸物处理”模式的实施就不会成功。 例如，单个景观项目不仅前期投入大，而且无法带来预期的相关效益，并且没有将资金优先用于最需要的环境保护区域，这将导致投资失败。 比如，如果生态环境治理的效用是供私人享用的，那么就无法形成正向外部性，也会损害公共利益，投资收益难以闭环。 因此，实施“PPP EOD”模式，应摒弃过去“分饼”的发展理念，也要摒弃加快建设投资的传统逻辑，以优化资源配置的原则，加强前期的充分论证和深入规划。 通过前期大量的精力和智力投入，保证了生态环境治理的正外部性，为在项目实施过程中充分利用正外部性奠定了基础。 “PPP爆物处理”模式推广的前景与建议目前，我国环保领域尚未形成以“PPP EOD”模式为主导、以企业主体为主体、以市场为主体的投融资格局。 要实现环保与经济的双赢，真正实现绿色发展，需要从制度协调、产能提升、市场培育、资金支持四个方面进行完善，实现“PPP EOD”模式的推广。 建立部门协调的制度保障体系。 “PPP EOD”模式是PPP和EOD的强大组合。 用好两种体制安排的各自优势，可以充分发挥两种模式各自作用的效果。 “PPP EOD”模式要求社会资本提前投入大量资金，用于改善生态环境、建设基础设施、开发或更新城市，然后通过预先约定的交易结构进行工业和城市运营，从而将产生的收入反馈到初始投资中，从而达到合理的投资回报。 这种模式稳定推广的前提是社会资本对投资回报有稳定的预期。 只有完善的制度保障体系，才能“为”PPP爆破“模式的推广”保驾护航”。 因此，“PPP EOD”模式要成为可信的投融资机制创新，其基本前提是要消除相关部门和制度的“壁垒”，实现制度的协同推进。 财政部、国家发改委等部门逐步构建了“法律规范、政策保障、操作指引”三位一体的PPP全生命周期体系，为PPP项目规范实施提供了制度保障。 同时，生态环境部、国家开发银行等部门合作，形成了EOD模式的投资指引和资金支持指引，为EOD试点项目有序运行提供了操作依据。 展望未来，“PPP EOD”模式推广的制度保障任务落在多部门协同上，实现多系统有序衔接和融合。
提升社会资本综合管理能力“PPP爆破”模式的目的是实现“绿水青山”向“金银山”的转变。 因此，更好地发挥市场在资源配置中的作用，积极引导和鼓励社会资本投资，是推广“PPP EOD”模式的必然要求。 “PPP EOD”模式的实施，要求社会资本具备一体化管理能力，即通过流程再造，对不同的业务管理模块进行整合和系统化管理。
各地区“PPP EOD”模式的实施主要以“股权合作与社会资本”为主，即地方政府通常授权当地国有企业作为投资方代表，与竞标引入的社会资本成立合资企业，然后由项目公司统筹项目的实施和运营。 在这种经营模式下，承担综合管理能力的多为地方国有企业，而不是社会资本。 这不利于释放社会资本的组织能动性，也不利于培养社会资本的综合管理能力。 展望未来，“PPP EOD”模式的重点是培养企业的综合管理能力，实现各类资本的高效合作和共赢。 完善相关行业市场收益机制“PPP EOD”模式的初衷是建立环保投资回报机制，促进行业绿色发展和转型。 将EOD理念应用于PPP项目，可以有效减少项目的**付款或可行性缺口补贴，有利于PPP项目的推进和实施。 “PPP EOD”模式下相关产业的收益机制是新生事物，目前相关产业前景尚不明朗。 例如，一些项目与光伏或风能的发电收入挂钩，因此光伏和风能等清洁能源行业的市场成熟度很大程度上决定了此类“PPP EOD”项目的可持续性。 再比如，有些项目与工业园区的销售和租赁收入有关，因此房地产市场的繁荣和相关产业的发展决定了这类“PPP EOD”项目的前景。 “PPP EOD”模式尚处于起步阶段，相关行业市场收益前景尚不明朗，相应机制尚不完善。 展望未来，“PPP EOD”模式推广的关键是跟踪试点项目发展情况，筛选出更适合该模式的项目收益机制，从而实现多个机制的稳定规模化发展。 加大对绿色金融的创新支持力度。 “PPP EOD”模式的实施需要大量的资金投入和支持。 目前，仓库中的EOD试点项目有明确的金融支持政策导向，但对于每个项目，金融机构仍需要对每个子项目单独做尽职调查，以提供信贷支持，且信贷支持效率相对较低，规模不大。 “PPP EOD”模式的优势在于，它有**与社会资本签订的PPP项目合同，以及将相应的财政支出责任纳入地方预算或项目的预期长期效益作为保障。 中国建立了绿色金融体系，构建了涵盖绿色信贷、绿色投行、绿色租赁、绿色投资、绿色理财等多元化的绿色金融产品和服务体系。 为引导金融资金流向“PPP EOD”模式，需要加大对绿色金融的创新支持力度，引入国际先进的ESG评价理念，通过金融扶持政策等手段实现模式的规范有序推广。 展望未来，“PPP EOD”模式推动的金融创新方向是充分适应“PPP EOD”模式的长期特点，引导保险基金等长期资金更多地配置此类资产，从而实现多元化资金的长期稳定发展。 