李婷. 华南理工大学公共政策研究所.
在内外部多重冲击下，近年来我国产业转移加速，流向了一些欠发达县。 但是，欠发达地区产业转移承接竞争也存在一系列问题：追求短期增长，缺乏长远眼光;转接零散，产业园区建设成“乱七八糟”;恶性竞争、资源浪费、县域内城乡分化扩大等。 针对上述弊端，国家层面更加重视产业转移规划和县域发展分类引导。 那么，欠发达县参与产业转移、承担竞争的成本和动力是什么？产业转移是“机遇”还是“陷阱”？
基于2024年2—8月对广东省16个县市的调查，本文指出，围绕共同富裕目标，推动产业转移的动力、压力和空间较大。 随着经济集聚的加深和区域分化的扩大，这一趋势进一步加强。 这是我国推进产业转移的优势，也隐含着偏离产业发展规律的可能。 然而，这并不意味着欠发达县没有区域均衡发展的空间。 笔者认为，一方面应完善产业转移统筹规划，将发达县和次发达县形成的城市群和产业带作为解决产业转移平衡问题的主力区域，提升产业竞争力，兼顾区域协调发展。 另一方面，除了产业转移外，财政资金可以直接投入到欠发达县的公共服务中，这是一条成本更低、效益更高、宣传力更强的路径。
本文原载于《文化视角》2024年第6期，原标题为《欠发达县城的“产业转移陷阱”》，仅代表作者观点，供读者参考。
欠发达县的“产业转移陷阱”
问题的提出
产业转移是指在一定时期内，由于地区间产业竞争优势的转变，导致产业区位的重新选择和产业发展空间的重构。 在我国，县（包括县、区）是产业竞争和产业转移的基本单位。 不同县域之间围绕产业转移的竞争是影响产业转移秩序形成的重要力量。 与发达县和次发达县一样，欠发达县也积极加入产业转移的竞争，但从改革开放后多轮产业转移的实践来看，结果并不理想。
改革开放后不久，是全球第四次产业转移，我国东部沿海地区凭借对外比较优势和内地区位优势，成为先发国家和地区产业转移的主要承担地。 2024年后，金融危机爆发，世界进入第五次产业转移，东部地区仍是主要承接地区。 然而，由于工业化和城镇化的深化，东部地区土地和劳动力成本的上升，以及自2024年以来国家层面日益强调通过促进产业转移实现区域协调发展，[1]中部地区主要沿南北京广线和京九线，以及东西向的陇海线和长江工业带， 已逐渐成为重要的工业经营区。在政策的支持和推动下，欠发达县也积极加入产业转移的竞争，但在东部发达地区和中西部城市群周边城市群尚未“满足”的情况下，大部分欠发达县承担产业转移的空间极为有限，区域间交通基础设施建设和区域内基础设施建设能力不足施工有限。
近年来，受疫情爆发、经济下行、中美摩擦等因素影响，产业转移出现了以下新特点：一是出于安全和降低成本的考虑，主要分布在发达地区的龙头企业提高了对近地发展的要求， 发达地区及其周边地区相关企业布局趋于僵化二是为了规避最佳壁垒，大量产业被转移到东南亚等地变得僵化;三是经济进入低迷期，企业生存压力加大，产能扩张和产业转移需求下降四是国内市场竞争内卷化、产能过剩、企业出海需求增加，对企业向国外转移、在国内沿海地区积累提出了新的要求五是产业升级转型的需要，对产业基础较好的地区，以发达县和次发达县为主的企业集聚提出了新的要求。
这些新趋势表明，欠发达县进行产业转移的空间仍在缩小。 问题在于，目前，欠发达地区县域参与“抢商抢资”和产业转移承接竞争的积极性仍然高涨[2]尽管产业转移和碎片化以及工业园区建设等问题已成为“烂摊子”。 在国家层面，也认识到了这个问题，并采取了相应的措施，包括加强产业转移的规划和引导，强调要按类别引导县城发展，防止人口流失县（主要是欠发达县）的盲目建设。
面对这一现实，需要深入探讨的问题是：欠发达县参与产业转移和竞争的成本和动机是什么？产业转移对欠发达县来说是“机遇”还是“陷阱”？在此基础上，我们可以避免其盲目参与产业转移和竞争，探索出一条真正适应的发展道路。 2024年2月和8月，笔者及其团队赴广东省16个县市[3]开展县域高质量发展调查，为回答上述问题提供了实证依据。
欠发达县进行产业转移的成本
由于区域发展不平衡问题突出，广东率先尝试通过实施产业转移实现区域协调发展。 2024年，广东省在《关于加快山区发展的决定》中提出“积极引导和促进珠三角产业向山区转移”，此后这一政策不断推进和完善。 在省级加大政策和财政支持力度的基础上，该政策的基本思路是结对帮扶珠三角和广东东、西、北地区，特别是山区县市，围绕产业转移。
但广东省有122个县市，其中珠三角地区（不含东莞、中山）48个，粤东、西、北地区74个，其中偏远山区36个。 在产业转移方面，许多地处偏远山区的县区作为欠发达县，不仅要与粤东、西部、北部和珠三角地区的次发达县竞争，还要与广东以外的其他地区竞争。 在这种激烈的竞争格局中，同时在县际配对能力和实力有限的情况下，欠发达县也要付出一定的代价来提高竞争力，而越不发达，付出的代价往往越大。
1）没有发展的债务管理。
为提升承接产业转移的竞争力，各地普遍加大产业园区建设投入，通过财政补贴帮助企业缓解投资压力。 在类似的发展条件下，投资和补贴越大，对企业的吸引力就越大。 但由于区位条件相对较差，次发达地区需要加大建设和补贴力度，以增强其吸引力。 问题在于，这些都需要一定的财力作为基础，而欠发达县本身的财力非常有限，只能靠借贷来完成园区的基础设施建设。 发展条件越差，对债务建设的依赖程度就越高，以增强竞争力。
最终目标是促进产业发展和财税增长，提高偿债能力和发展能力，从而进入“债务建设-发展-偿债能力提升”的良性循环。 然而，在不发达的县域，大量资源投入到工业园区建设中，只带来了地区GDP等某些经济数据的短期增长，并没有真正提高地方发展能力。 具体性能如下：
一是引进企业质量不高，产业园区税收基本没有增加。 园区税收增长是地方经济发展能力提升的直接体现，但我们调研的大多数欠发达县的税收增长并不乐观。 据粤北S市干部介绍，近十年来，全市税收收入离不开三**：卷烟厂、钢厂和房地产。 S市一直想把工业园区打造成税收的第四大支柱，但现实是只有投入，没有产出。 首先，因为在园区建设初期，地方政府往往会以奖补的形式将税款返还给企业二是因为进S市企业质量不高，很多企业在拿地后并没有真正按照协议投产，即使有少数企业真的投产，很多企业寿命不足3年，或者优惠政策到期后搬出;三是一些企业以欠发达县城为生产集结基地，税收流入发达地区总部。
二是经济增长高度依赖房地产业，县域经济发展中房地产开发问题突出。 [4] 这可以从税收和财政结构中看出。 据粤东S县税务部门统计，土地税收收入中有50%来自房地产，财政对土地的依存度高达4673%。因为房地产业的发展，在获取公共服务的同时，特别是高质量的教育和房产购买，可以快速撬动大量资金，在短期内有助于财税增长，缓解借款用于园区建设的资金压力。 不同的是，园区产业要么是因为引进企业质量不高，要么是因为产业培育时间长，短期内难以助力财税增长，短期内无法缓解偿债压力。 这意味着，在园区产业培育之前，很难摆脱对房地产业的依赖，问题在于房地产业的发展空间有限，很难成为长期依赖。 县城越不发达，问题越严重。 最终的结果是，县**对产业转移采取的债务管理行为，并没有带来发展能力和偿债能力的提升，反而导致了债务的固化。
2）差异化扩大。
政策的主要出发点是促进产业转移，从而遏制区域分化，实现区域协调发展。 这一政策的出发点是好的，但从县域层面进行产业转移的实践来看，这一举措不仅没有抑制分化，反而带来了分化扩张的意想不到的后果。
造成这一问题的原因是县域资源在县域内积累，县域城乡差距扩大，弱势群体利用公共资源的空间缩小。 用干部们的话说，“产业发展在第一位，我们的基础设施在第一位”，县城往往是县城里比较理想的发展区域。 在公共资源有限的情况下，这不可避免地会挤压村一级公共服务的可用资源。 在实践中，为开发房地产、开展园区建设，全县将有限的资源集中到提升全县公共服务质量上，配置优质教育资源、购房，加大了全县对农村高素质师生的吸纳力度，加大了全县房地产业向农民家庭的吸纳力度。 这不仅大大增加了农民获得教育等公共服务的成本，导致无力进入县城的中下层家庭儿童的教育质量急剧下降，[5]而且导致农村家庭的积累能力下降。 其他方面的消费能力和抗风险能力随之下降，可能扩大城乡差距和阶级分化。这将进一步扩大发达国家和欠发达国家之间的鸿沟，甚至全国中下层阶级之间的鸿沟。
3）国际竞争力减弱。
当我们的视野从国内转向国际时，欠发达国家参与产业转移竞争的负面影响远不止于此。 从当前国际政治经济形势来看，我国已进入产业升级的关键时期，实质上是国际竞争的关键时期——我国本轮产业升级对先发国家的核心利益产生了冲击，未来可能遭遇更严重的经济、政治甚至军事对抗。 因此，提升工业发展的国际竞争力是当前我国经济发展的主要矛盾，也是实现不同地区利益的前提。 在这个层面上，发达、次发达和欠发达地区共同繁荣和失败。
欠发达县参与产业转移和竞争，加剧了恶性竞争、产业布局分散、资源浪费等问题，影响了我国产业的高效布局和国际竞争力的增强。 截至2024年12月31日，全国共有县级行政区2844个，其中城市群内1274个，其余为农业生产县、生态功能区和人口外流县。 [6] 如果每个县都参加进行产业转移的竞赛每个县都在建设工业园区（见表1）。（江西、湖南等地都提出，每个县都要重点建设一个工业园区，我们调查的广东东、西、北地区近10个县市有3、5个工业园区的情况非常普遍）。必然会加剧企业分布过于分散、资源浪费和债务风险失控等问题。
促进产业转移的激励机制存在偏差
即使存在上述问题，即使国家层面已经意识到问题，并采取了加强产业转移统筹等措施，但仍然无法改变欠发达县积极参与产业转移、承担竞争的事实。
从实践角度看，**是推动产业转移的第一个行动小组。 白热化的区域战争构成了地方政府参与产业转移竞争的被动因素获得对相应资源分配的控制权的能力是他们参与竞争的积极因素。 因此，促进产业转移的激励机制出现偏差，忽视了产业发展的真正需求。
1）地区战争正在升温。
长期以来，县域竞争一直是推动产业转移的重要推动力，今天也是如此。 在广东省，省级以经济社会发展的几个指标为重点，对经济发展基础不同的地市和市级进行考核和排名，市级也采用同样的方法对辖区内经济发展状况不同的市、县、区，包括欠发达地区的县进行考核和排名。
以粤北Y市为例，在完善各项指标要求的基础上，全市围绕地区生产总值、规模以上工业增加值、固定资产投资、地方一般公共预算等指标对各市、县、区进行统一考核排名（见表2）， 并被列入红黑名单，对连续排名靠后的县级**进行面试，结果挂钩晋升。为避免落后，包括经济发展条件较差、承担重点生态功能区建设的Y区在内的全市县级单位，也要积极加大产业转移园区建设力度，实现上述指标的增长。 为了避免落伍，一些市县区不仅把招商引资的任务下达给各部门、乡镇，甚至把招商引资的任务下达给村。 在考核的压力下，县、镇、村为了在产业事业的竞争中胜出，不得不动用一切资源和关系投入大量时间招商引资，无论吸引的企业是否合适，也不管当地是否有产业转移的空间。
与发达县和次发达县相比，欠发达县在白热化的区域战争下越来越被动，因为欠发达县财政自主权弱，对上级依赖性较高，在发展层面缺乏自主权，因此只能更积极地参与以“不合理指标”为主导的区域战争。
2）获得对资源分配的控制权。
县域债务管理提升产业竞争力，不仅可以提高欠发达县域在区域战争中获胜的可能性，还可以使地方政府在资源分配上获得很大的控制权。 因为只有积极参与竞争，县域才能对资源配置有更多的控制权，包括借贷带来的资源和上级项目的倾斜，而行业内生优势越缺乏，对此的依赖性就越大。
县对资源分配的控制越多，其权力的寻租空间就越大。 最直接的就是通过政府与企业的利益交换来获取利益，包括那些主要是为了税收优惠而来的企业和工程承包方。 此外，利益从县域向上级部门转移的空间也将加大。 这将带来两个好处：一方面，在工业承办能力和空间差异不明显的情况下，传递收益的能力成为获得更多项目倾斜度和更大借贷空间的重要因素;另一方面，集约化资源配置和权力寻租带来的巨大利益，作为一种强有力的激励机制，逐渐占据县域治理的主导地位，成为决定基层干部晋升的关键因素。 这个问题普遍存在，但由于欠发达县缺乏内生资源等激励机制，地方干部更依赖获得对资源分配和利益转移的控制权来实现晋升。
对“比较优势”的关注也应放在“比较劣势”上。
对不同地区特别是欠发达县承担产业转移能力缺乏准确认识，是欠发达县盲目或主动或被动参与产业转移的另一个重要原因。 其中一个主要偏差是，对欠发达县的“比较优势”给予了更多的关注和强调，基于此，对欠发达县承担产业转移的可能空间有太多的想象，而对“比较劣势”却没有给予足够的重视。 总体来看，欠发达县在产业转移方面的“比较劣势”主要体现在以下几个方面：
一是交通位置。 交通区位是吸引企业的首要条件。 大部分有中转需求的企业都在附近高铁站沿线寻找合适的产业搬迁场所。 对于一些扩大产能的公司来说尤其如此。 因为两地交通的便利性不仅决定了运输成本，还决定了管理者流动的便利性和成本。 欠发达地区的发展主要受交通区位的限制，交通区位的改善可以迅速带动企业的流入。
这里所说的交通区位是国家和省级交通规划，属于交通大建设，不能受到县级的影响和改变。 后者只能用于区域内的小型交通建设，甚至主要用于园区内外的交通基础设施建设。 问题在于，在大型交通选址没有改善的情况下，区域内小交通的建设几乎毫无意义。 大型交通建设需要兼顾大局和大局利益，在资源有限的情况下，还要考虑基础设施建设的效益，欠发达县有明显的“比较劣势”。
第二，产业生态。 产业生态是能留住公司的关键因素。 [9] 它有两个方面。 一方面是企业产品生产的配套系统。 除部分资源型企业外，大多有支撑半径。 以汽车为例，整车厂的一级、二级一级供应商要紧盯布局，在零库存的情况下，以分钟为单位计算出一流业务的一流效率。 支护半径不仅受交通区位的影响，还受产业集聚程度的影响。 特定产业的集聚程度越高，配套成本越低，而基于此的降低成本往往很容易覆盖高昂的土地价格和不断上涨的劳动力成本。
经过长期发展和几轮产业转移，已形成发达地区和次发达地区产业集聚的基本格局，短期内不会有大的变化。 产业集群对企业的粘性和吸引力，使得企业不愿意搬迁或只愿意搬迁到周边地区。 然而，推动产业集群转移，作为提升竞争力的招商思路，在大多数地区，其实很难落地。 产业集群的数量非常有限，主要表现在龙头企业数量有限，这类企业在产业转移过程中，有很大的选择空间，往往优先选择发达和次发达县。
另一方面，存在与劳动再生产相关的支持体系，包括公共服务和商业服务。 年轻人是当前劳动力市场的主力军。 第二代农民工与第一代农民工不同，他们在未婚时会对商业服务提出较高的要求，即使欠发达地区农民工的工资收入与大城市相近，消费成本更低，他们也更愿意去大城市工作，以体验当地的商业氛围和消费文化。 这是许多年轻农民工的刚性需求。 结婚后，特别是对于有一定技能和知识水平的农民工，会进一步对企业所在地的公共服务，特别是教育提出更高的要求。
在由商业和公共服务构成的产业生态方面，发达地区相对于欠发达地区具有明显优势。由于构建产业生态的成本极高，很难在产业、人口和资源高度集中的基础上普遍发生。 即使在一些具有一定工业基础的次发达地区，也存在许多挑战。 我们调查的城市就是这种情况。 2024年，全市户籍人口为43人38万人，常住人口52人人口91万，距省会50公里，人均GDP89564元，一般公共预算收入20亿元，有一座聚集了20多万人的玉石产业，为了完善商业服务，当地引进了一家以一二线城市为主的商界，其中一大批一线品牌， 为了引进这个事业体，**也投入了大量的资源来改善周边的基础设施。然而，该业务机构目前经营困难，大量入驻品牌准备退出。 在人口有限、人口大量外流的欠发达地区，商业服务成功的可能性甚至更小。 在公共服务方面，特别是满足高层次人才需求的公共服务方面，对于基本公共服务建设还存在困难的欠发达地区来说，难度尤为突出。
第三，在产业升级时期，比较劣势可能会像传统产业和新兴产业那样得到加强，而不是减少目前，传统产业已进入产业升级阶段，以小单快速反应为主要特点，产业转移的空间也会缩小，或应成为促进产业转移的重要考量因素：一方面，小单快速对产业链中不同主体的协同生产和柔性产能提出了高要求， 并在现有产业集群发展格局的基础上，促进产业链上不同企业的协同发展，有助于实现这一目标;另一方面，对于一些大中型企业提出了数字化转型的刚性需求，在此背景下，基于区域均衡发展的需要，推动企业的产业转移，将增加产业升级的负担和不确定性。
战略性新兴产业，这条新赛道被视为产业转移发展的重要机遇，很多欠发达地区的县域也会把此作为承接产业转移的重要内容和方向，问题在于新赛道门槛高，能够跨过这个门槛的欠发达地区很少。 事实上，新赛道也已经进入了融合阶段。 以锂电池行业为例，据从业者介绍，该行业经历了一个相对分散和不明确的阶段，然后会逐渐进入一个标准明确、相对集中的阶段，在这个过程中，企业数量会逐渐减少，并逐渐向几个竞争优势较大的产业集群或生产区域发展。
欠发达地区县域发展路径识别与分析
产业转移是一项系统工程，涉及对不同产业发展特点的具体研究与判断，不同地区不同层次的协调，土地等一系列要素的合理配置，充满诸多挑战。 对于中国这样一个大国来说，产业体系如此发达，承担产业转移的单位和以县为主体的县那么多，产业要素的重新布局和重构的挑战远远大于其他国家。 同时，作为社会主义国家，我国的产业转移也有一些不同于其他国家的特点：一方面，产业转移承载着更多的目标，特别是在共同富裕的层面上;另一方面，国家宏观调控能力较强。 两者结合的影响是，以共同富裕为目标推动产业转移的动力、压力和空间都比较大。 随着经济集聚的加深和区域分化的扩大，这一趋势进一步加强。 这构成了我国推进产业转移的优势，但同时也埋藏了偏离产业发展规律的更大可能性。 在国际竞争激烈的当下，我们必须警惕这一趋势中隐藏的更大风险。
然而，这并不意味着欠发达县没有促进区域均衡发展的空间，而是有更好的方式通过高负债、高风险、高成本、低回报直接参与产业转移和承接的竞争。 一方面，通过完善产业转移统筹，即以发达县和次发达县为主，以已初具规模的城市群和产业带为主区，解决产业转移过程中的集聚与分散平衡，确保在不影响产业升级和提高产业发展外部竞争力的基础上， 区域协调发展被考虑在内。在资源主导型产业转移与一些资源禀赋较好的欠发达县域的亲和力的基础上，识别这类县域，结合产业发展需求推进产业转移，避免产业转移竞争的泛化。 从实践角度看，广东作为产业转移的早期实施地，也在借鉴现有经验和教训的基础上，对原有相对分散的产业转移思路进行了调整。 2024年3月，广东省委、省政府印发《关于促进产业有序转移促进区域协调发展的若干措施》，强调要支持粤东、粤西、粤北三省城市践行“优中择优、重点突破、 以公园引领城市“，以现有公园为基础。
另一方面，除了产业转移外，在欠发达县将财政资金直接投入公共服务，是一条成本更低、效益更高、公共性更强的路径。 从成本方面看，促进产业转移的投入远高于促进公共服务均衡的成本。 其中一个主要原因是，促进企业流动、支持企业发展比让教师和财力流动要困难得多，成本也高得多。 从收入上看，围绕产业转移的资源投入不一定会带来企业的进入，即使引进了少量企业，也不一定会带来企业的发展，因此欠发达县的广大人民群众很难从中受益，甚至不得不承担资源集中导致公共服务成本上升等负面后果。 对提高公共服务质量的直接投资有可能减轻该地区大多数家庭的教育负担，提高教育质量，从而实现家庭发展。
因此，要结合当前经济发展形势，在弱化欠发达县发展责任的情况下，加大对欠发达县公共服务资源的投入。 对于发达县和次发达县，要给予其更大的发展空间，充分发挥资源集聚优势，更好地促进产业升级转型，创造更多的资源增量。
本文原载于《文化》2024年第6期，原标题为《欠发达县产业转移陷阱》。 文章仅代表作者观点，仅供读者参考。 欢迎分享**，请联系我们***