首席经济学家、研究院院长：罗志恒高级宏观分析师：方坤总结：
90年代，房地产市场改革和快速城镇化进程产生了大量的住房需求，带动了房地产市场的快速发展，房地产相关税收和土地出让收入持续快速增长。 经过20多年的发展，“土地财政”已成为地方财政收入的重要组成部分。
但近年来，随着房地产供需形势的逆转，商品房市场的低迷持续冲击土地市场，叠加居民购房信心不足、房企现金流偏差、民营企业购地意愿低迷等因素叠加。 这直接影响了当地的土地转让收入，进一步加剧了当地的财政紧张。2023年全国土地出让收入57996亿元，同比减少132%，连续两年下降，影响当地可用财政资源，引发市场关注。 本文梳理了1998—2023年各省土地出让收入排名变化的特征，并进一步考察了未来土地金融的走向。 （请参阅上期报告《澄清土地金融的五大认知误区》和《土地金融将何去何从？“税收分享制度不是土地融资的理由，但绩效考核是”，“什么是股权融资？它能接管土地融资吗？》）
从收入规模来看，2023年土地出让收入排名前10位的省份依次为：江苏（9482亿元）、浙江（6470亿元）、山东（4156亿元）、四川（3952亿元）、广东（3818亿元）、上海（3197亿元）、湖北（2307亿元）、湖南（2283亿元）、安徽（2085亿元）、北京（1947亿元）。 从收入增长来看，在已公布数据的28个省份中，有22个省份将陷入2023年土地流转收入负增长。 东南沿海省份陆路市场下行压力加大，福建（-230%），浙江（-22%）。4%），广东（-18）。2%）、上海（-15）9%）、江苏（-113%）土地出让收入同比大幅下降。2023年东部地区10个省市土地出让总收入同比减少15年4%，但其总额达到33831亿元，仍占全国土地出让收入的58%3%的土地出让收入集中在东部地区的格局没有改变。
风险提示：房地产低迷拖累了土地出让收入; 部分省份2023年土地出让收入数据尚未披露，可能会对排名产生一定影响; 国土资源年鉴数据的统计口径与财政部门的统计口径是有区别的。
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一、1998—2023年各省土地出让收入排名变化特征
随着房地产市场的快速发展，我国土地出让收入迅速上升。 经过20多年的发展，“土地财政”已成为地方财政收入的重要组成部分。 2009年土地出让收入规模为14万亿，相当于41%，达到87万亿元，相当于76%，与2009年相比大幅增长。 2022年以来，土地出让收入连续两年下降，但2023年全国土地出让收入仍将为58万亿元，相当于53%。从更广泛的角度来看，“土地融资”还包括土地使用权的转让、房地产行业相关税收和土地融资等，是地方财政收入的重要组成部分。 本文受限于数据可用性，主要是1998—2023年各省土地出让收入的变化情况。
经济与金融的关系是一回事，经济发展水平较高的省份往往土地融资规模较大。 东部地区大多数省份在土地转让收入方面领先全国。 东部沿海省市经济发展水平高，人口不断流入，房地产产业水平高，土地市场相对活跃，需求旺盛。 从1998年到2005年，江苏省的土地转让收入从第四位跃升至第一位，并在随后的大部分时间里保持第一位。 自1998年以来，浙江省土地出让收入规模始终位居全国前列，在互联网经济的带动下，浙江的发展增添了新的动力和快速的人口流入，2016年以来，浙江省土地出让收入规模大幅增加，位居全国前二。 立足工业大省的优势，山东省大力推进土地投资，自2005年以来，土地出让收入一直保持在全国前四，2022年山东将启动新旧动能转换，2023年土地出让收入连续两年位居全国第三。 作为中国经济发展的排头兵，广东省1999年土地转让收入可达到全国规模的27%，位居全国第一，在2000年被江浙超越后，土地转让收入一路下滑至2004年第九，2013年至2021年位居前四， 而2022年以来，广州、深圳一线城市的土地市场受到房地产的严重拖累，2023年广东土地出让收入将排在第五位。京沪受土地资源制约，溢价高，政策调控影响大，历年土地出让收入排名存在一定波动。
得益于“中部崛起”战略和城市群建设的推进，中部省份经济增长强劲，工业化和城镇化进程加快，基础设施和房地产的快速发展对土地资源的需求迫在眉睫。 自2006年推进中部崛起战略实施以来，安徽、湖北、湖南、江西等中部省份主动承接制造业转移，房地产和城市建设发展加快，土地出让收入增长迅速，特别是安徽土地出让收入近20年来跻身全国前十。 2015年长江中游城市群建设启动，湖北自2015年以来土地转让收入基本跻身全国前10名，湖南土地转让收入排名从2021年的第15位上升到第6位，近十年江西土地转让收入基本在10-15位之间。 2016年中原城市群规划获批，河南房地产开发投资热潮，河南土地出让收入飙升至全国第6位，但2019年以来，河南经济发展经历了多轮重大冲击，产业结构调整和人口负增长，房地产市场持续低迷， 而土地转让收入排名从全国第6位下滑至2023年的第16位。2023年，湖北、湖南、安徽的土地出让收入分别排名第七至第九。
西部地区各省份的土地出让收入存在较大差异。 四川省是西部经济大省，土地出让收入规模大，2000年以来位居全国前10名，2016年以来，随着成渝市**展引领西部新型城镇化，四川土地收入排名一路跃升，2023年位居全国第四。 近年来，贵州、广西两省加快布局新型城镇化和基础设施建设，对土地供应节奏有一定的带动作用。 这三个省自治区的财政收入相对依赖土地出让收入。 其他西部省份大多受经济发展水平的制约，土地市场不够活跃，更多地依赖转移支付而不是土地转让收入。 由于人口稀少、城镇化率低、经济量有限等因素，青海的土地出让收入长期处于全国倒数第二位。
2008年至2012年，辽宁率先推进棚户区改革，形成“辽宁模式”，在此期间土地出让收入名列前茅。 但改革开放后，由于传统经济结构转型升级任务繁重，市场活力缺乏，人口流失严重，东北地区经济增速与东部沿海省份的差距逐渐拉大，近年来土地出让收入排名靠后。 1998年以来，黑龙江和吉林的土地转让收入相近，排名较低，主要依托哈尔滨和长春两大核心城市，资金对土地转让收入的依赖度不高。 辽宁作为东北地区的产业基地之一，在面临资源枯竭和制度转型的挑战下，依托沈阳、大连两座城市带动经济，1998—2007年土地出让收入位居前十。2008年以来，辽宁省大力开展棚户区改造“高潮期”，实施“辽宁模式”下大规模棚户区改造，提升了经济发展潜力和土地使用权价值，而棚户区改造项目的负债主要通过土地转让收入偿还。 2010-2012年，辽宁省土地出让收入位居全国前四，财政收入高度依赖土地出让收入。 2013年后，“新常态”下，辽宁省经济增速下滑，土地市场萎缩，土地转让收入排名从前10名一路跌至第20名左右。
商品房市场低迷持续冲击土地市场，叠加居民购房信心不足、房企现金流偏差、民营企业购地意愿低，直接影响地方政府土地出让收入。 规模方面，在已公布数据的省份中，2023年土地出让收入排名前10位的省份依次为：江苏（9482亿元）、浙江（6470亿元）、山东（4156亿元）、四川（3952亿元）、广东（3818亿元）、上海（3197亿元）、湖北（2307亿元）、湖南（2283亿元）、 安徽（2085亿元）和北京（1947亿元）。从前10名变化中，四川排名上升至第4位，广东排名下降至第5位，湖北排名从第10位上升至第7位，北京排名上升1位重返前10名，福建排名下降3位，退出前10名。
从增速看，全国大部分省份土地出让收入均出现负增长，东部省份同比下降15%以上。 在已公布数据的28个省份中，2023年有22个省份将出现土地转让收入负增长，9个省份同比下降超过20%。 相对积极的信号是，2023年全国土地转让收入同比增长率为（-13）。2%），与2022年同期（-23%）相比。3%），20个省份土地出让收入同比降幅较2022年不同程度收窄。但不利的一面是，中部和东部经济省份的土地收入下行压力突出。 2023年出土地收入降幅最大的10个省份中，有6个位于中东部地区。 东部地区10个省市2023年土地出让总收入33831亿元，同比增长-154%，降幅大于全国整体水平。 2023年东南沿海经济省份土地市场疲软，福建（-230%），浙江（-22%）。4%），广东（-18）。2%）、上海（-15）9%）、江苏（-113%）土地出让收入同比降幅较大，福建、浙江、上海同比降幅较2022年增加1%0、28、235个百分点。 中部省份房地产和土地市场表现不佳，2023年，安徽（-261%），湖南（-22%）。7%），河南（-16）。0%）土地出让收入同比降幅高于全国水平，安徽、湖南同比降幅较2022年增加13个2、46个百分点。 土地出让收入大幅缩水，直接导致地方**收入负增长，地方可动用财政资源减少。
从重点省份来看，西南省份土地市场下行压力有所缓解，西北省份形势依然严峻。 在正增长省份中，2023年吉林、天津土地收入同比大幅增长。 8%，土地出让收益有所回升，但主要受低基数影响，2022-2023两年平均增速仅为-297%、-23.3%。黑龙江2023年土地出让收入同比下降15%3%，较2022年减少49个1个百分点，但两年平均增长率仅为-451%。西南省份土地市场低位运行，整体形势有所回升。 重庆土地出让收入增长85%，而贵州和云南基本持平，均明显好于2022年。 值得注意的是，重庆2023年前11个月土地出让收入同比下降100%，年土地出让收入增长率为8%5%的差异明显，也可能与地价支付、土地收入和其他收入的分配、年底其他收入的集中入库等因素有关。 广西房地产投销持续低迷，2023年土地出让收入同比下降25%3%，两年平均下降33%。 西北省份的土地市场仍在触底反弹。 2023年青海、宁夏、甘肃的土地出让收入在上年大幅下滑的基础上，继续下滑。 3%，下行压力尚未缓解。
2.中国地方“土地金融”的过去与未来。
总体来看，“土地金融”在我国经济发展过程中各有利弊，它推动了城镇化进程，补充了地方财政资源，形成了大量的基础设施建设，但也间接推高了房价，通过土地抵押，向城市投资公司注资，间接促进了融资平台和债务。 土地金融的实现有赖于房地产市场化和土地公有制的改革，而分税制的改革只是促成因素之一。 绩效考核机制是问题的关键，激励机制决定行为，引发了地方隐债和土地融资的连锁反应如果没有分税制度，只要有GDP考核，就还是会出现资金短缺。
首先，土地公有制和有偿使用制是“土地财政”的基础。 中华人民共和国成立后，中国的土地制度是公有制。 改革开放前，土地使用是无偿分配的。 1988年《宪法》修正案明确规定，“土地使用权可以依照法律规定转让”。 随后，《土地管理法》的内容也作了相应调整。 经过多年的探索和试验，1998年修订后的《土地管理法实施条例》正式明确了国有土地有偿使用制度的内容。 2004年，全面推行商业用地招标、拍卖、挂牌、出让制度，土地使用权市场体系建设基本形成。
其次，分税制确实导致财政收入第一分配中地方占比低，支出占比高，但转移支付二次分配后，地方政府占比急剧上升，需要通过控制一定的财政资源，加强宏观调控来实现区域均衡。 1994年分税制改革后，地方财政收入支出的初级分配对比发生了根本性的变化，财政收入在财政初级分配中的比重大于地方政府，地方财政第一分配中收支缺口通过转移支付解决。 分税制改革，改变了财政承包制下财政困难的局面，解决了“财政收入占GDP的比重和财政收入占国民财政收入的比重”问题，提高了宏观调控能力，是继续推进财税体制改革的重要内容。 但分税制改革初期，地方政府与地方政府财政权权分工的合理性不足，支出繁重由地方政府负责，地方转移支付制度亟待完善，甚至出现了“办部门赚钱”的局面。 分税制改革后，土地出让收入全部转给地方政府，成为地方政府最有力的财政收入。
第三，土地金融的实现有赖于房地产市场的改革，而分税制的改革只是促成因素之一。 在“住房改革”之前，中国采用了单一的福利住房制度。 1988年，深圳颁布了《深圳经济特区住房制度改革方案》，率先启动了全国住房制度改革，提出“补贴租金上涨，鼓励购房”，从而开启了住房分配货币化的进程。 1998年，《关于进一步深化城镇住房体制改革加快住房建设的通知》出台，提出了提高工资、降低利率鼓励消费、完善住房制度、实行住房抵押贷款、放开二手房市场、支持住房企业发展等多项政策。
四是土地出让收益管理体制改革，推动“土地金融”进一步规范化。 2006年以前，土地出让收入先纳入预算外特别账户管理，扣除成本支出后的余额再缴入地方财政，纳入地方预算管理。 2006年，国务院、财政部出台了证明文件（国办发2006年第100号、财总2006年第68号），启动了土地出让收入管理制度改革。 自2007年起，土地出让收入全部上缴地方财政并纳入地方预算，实行“收支两条线”管理，专项资金专项用于特殊用途。 2010年起，各级财政部门应当向同级人民代表大会报告收支情况，土地出让收入预算的执行情况受人大监督。 2015年，新《预算法》正式将**预算纳入**预算制，财政部进一步规范了土地转让收支预算管理（财总2015年第83号）。 2022年，自然资源部门原本负责向税务部门具体征收土地转让所得，土地转让所得的征收工作进一步规范化。
五是绩效考核机制是“土地融资”问题出现的关键，激励机制决定行为，引发地方隐性债务与土地融资的连锁反应; 如果没有分税制度，只要有GDP考核，就还是会出现资金短缺。 绩效考核机制在很大程度上决定了地方行为。 我国在经济高速增长时期长期实施GDP目标评估机制，有利于调动地方政府的经济发展积极性，但也带来了环境破坏、高额债务等一系列问题。 即使没有税制，GDP考核仍会导致地方投资饥渴和资金饥渴，土地融资可以影响地方政府在刺激投资的同时，财政收入增加两个方面，更有可能受到地方政府的青睐，在GDP目标考核的压力下。
未来土地融资将走向何方？ 要根据国家战略、经济产业结构转型、财税改革趋势作出综合判断。 土地金融作为时代的产物，也会随着时代的变迁而发生相应的变化，共同富裕和高质量发展，就要求房地产繁荣时代向科技强国时代转变，相应的财政收支结构也会发生变化。 土地资源的有限性和人口增长率的下降也将从供求关系逐步推动土地市场，土地金融转型势在必行。 未来，经济增长下滑将导致财政收入增速下降，支出刚性压力加大，隐性融资方式逐步清理，地方财政收支形势更加紧张。 未来土地金融的转型主要可以从以下几个方面入手：
一是大力推进产业结构转型，重塑税基和财政结构，推动我国经济尽快由债务和投资驱动型向产业科技型转变。 但短期内仍需稳定房地产市场，构建房地产开发新模式，避免房地产持续低迷对房地产的持续冲击。 向土地金融的过渡并不意味着完全放弃土地转让收入和房地产相关税收，房地产市场在未来将继续发挥重要作用，尽管其重要性有所下降。 要尽快采取措施保供、拉促需求、稳定房价，稳定房地产市场，促进房地产行业并购; 一线城市核心区域将尽快推出优质商品房; 限制性措施将尽快解除，充分发挥市场作用。
二是稳定宏观税负，为土地财政转型腾出战略缓冲空间和时间。 一更加注重减税降费的准确性和结构性，从减税降费的数量和规模到减税降费的效率和效果，逐步规范减税降费的依据，逐步清理分阶段减税降费形成的“补丁”， 形成稳定成熟的减税降费政策成为法律。第二加强政策协调，统筹财政、金融、产业、区域政策。 要从国治的视角看金融，摒弃财政税收万能论，降低企业综合成本而不仅仅是财税负担，不能出现财政税负降低、其他成本上升来对冲减税降费效果的局面。 第三，探索数据金融，改革税制，适应数字经济时代税源发展。 第四但由于调整税收促进共同富裕和高质量发展，消费税征收范围将扩大到高端服务行业，提高资源税和环境保护税率。
三是优化支出结构，提高支出效率。 坚持以地方压力调整结构，用有限资金实现高质量发展，优先支持科技创新、改善民生福祉、加大基础设施建设投入等重点领域和重大项目，严格减少一般非刚性支出，进一步提高绩效管理水平。
四是厘清市场与市场的关系，完善地方绩效考核机制，明确规模，避免支出责任无限制的扩大。
五是推进财税体制改革，将部分权力和支出责任集中到一级和省级，减轻地方政府和市县的支出压力; 消费税征收环节已后移，逐步转移至地方政府，以丰富地方财政资源，弥补土地出让收入下降对地方财政资源的影响。
（请参阅上期报告《澄清土地金融的五大认知误区》和《土地金融将何去何从？“税收分享制度不是土地融资的理由，但绩效考核是”，“什么是股权融资？它能接管土地融资吗？》）
分析师：罗志恒，执业编号：S0300520110001
分析师：方坤，执业编号：S0300521050001