关于《安全生产法》实施情况的报告

2023年，全国人大常委会组建安全生产法执行检查组，检查《安全生产法》执行情况，并在第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上报告了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）的执行情况。

因此，积极实施《安全生产法》是保障经济社会高质量发展的重要举措。 报告重点关注安全生产法安全生产机制本文从不同主体的安全生产实际出发，认真报告《安全生产法》实施以来各单位取得的突出成绩和当前存在的主要问题。

第三条 安全生产坚持中国共产党的领导。

安全生产要以人为本，坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全放在首位，牢固树立安全发展理念，坚持安全第一。

一是预防为主、综合治理的方针，要从源头上防范化解重大安全隐患。

实施安全生产必须管理好行业安全、企业安全、生产经营安全，强化和落实生产经营单位主体责任和监督责任，建立生产经营单位负责、员工参与、监督、 行业自律和社会监督。

但仍有一些突出问题不容忽视，重点行业、重点领域的安全生产形势仍存在许多严重复杂问题。

《安全生产法》明确规定，安全生产工作要贯彻落实“三管三必须”，生产经营单位要承担安全生产主体责任要遵守安全生产相关法律法规，加强安全生产管理，建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度，加大安全生产资金、物资、技术和人员的投入保障力度，改善安全生产条件，加强安全生产标准化和信息化; 构建安全风险分级管控和隐患排查管理双防机制，完善风险防范化解机制，提高安全生产水平，确保安全生产。

执法检查组调查后，发现若干突出问题：

（一）全员安全生产责任制落实不到位的;

主要表现为：没有全员安全生产责任制，或者目前的结果与安全生产规律还存在差距; 一些企业负责人不负责安全，不重视规章制度的制定; 公司安全生产管理规程不切实际或不存在; 安全干事人数少，专业能力薄弱，安全管理组织徒劳无功; “三管三必须”未落实，技术负责人安全管理地位低，现场管理不到位; 基层责任制落实不力，部分操作人员安全意识越界，安全生产责任没有压实到“最后一米”。

*：安全生产责任制是核心制度，如何建立全员安全生产责任制是一个突出问题。 从目前的实施情况来看，很多企业没有走出过去“开闭、粗放经营、只注重经济效益”的思维惯性，对全体员工安全生产责任制缺乏必要的认识。

但另一方面，全面落实全安全生产责任制，对企业人员素质要求更高，不仅专业技术人员、技术人员也要有一定的决策权，老板也要正确认识安全生产的重要性，并愿意全力支持安全生产工作， 这其实是非常困难的，因为在这整个环节中，从老板到中层再到基层的运营，必须要有相对质量的安全生产，很多企业现有的团队很难真正落实到底，还是形式上的。

（2）双重预防机制问题突出;

主要表现为：企业对双轨机制认识不深; 风险分级控制系统质量不高; 风险分类管控与隐患排查管理衔接不足。

*：双重防范机制是风险分类管控机制和隐患排查管理机制。 如果能够建立这两种机制，确实可以有效预防安全生产事故的发生，但问题是，要建立起来，就需要专业的安全技术人员来梳理隐患和风险，根据后果分析建立分级预防机制，这不是单凭找人就能做到的。 因此，在实际生产中，很多企业要么“只建立治理”，“花钱灭灾”，“花钱买机制”; 或“建造得好，做得不好”; 要么将双重机制分开，强调治理而不是控制; 或者根本没有双重机制。

有时，双防机制已经发现了隐患，但老板有时会受到客观因素的制约——比如资金不足——而无法整改; 双机制需要全员参与，很多基层员工安全素质低，没有办法真正落实。

（3）综合防范能力弱;

主要表现为：安全生产经费不足、设备维护维护不规范、未提供劳动防护用品; 安全生产培训脱离实际操作; 应急预案只是形式上的; 应急培训和应急响应能力不足。

*：综合预防问题十分突出。

首先，为了提高经济效益，很多企业总是可以在安全预算上省钱，宁愿接受一定的风险损失，也不愿在安全上投入太多。

二是劳保用品，包括安全绳、口罩等，很多老板没有按照规定配备，有的员工因为麻烦而不愿意穿。

最后，应急培训和演练，一些企业鄙视相关培训和演练，只是把一些在线课程当成培训，不根据实际工作情况和风险进行培训; 有的员工对自己车间的生产过程根本不了解，对一些风险隐患没有相当的了解，最终导致悲剧发生; 一些低级别的第三方培训机构乱充值，安全培训水平令人担忧，短期培训难以提高长期应急响应水平; 一些企业内部存在腐败现象，吞噬了安全生产经费; 一些企业利用资本运作来控制第三方机构，作为经营工具，......赚钱他们自己这些乱象是当前安防应急领域的一个突出问题，如何帮助企业快速提升人员安全素质，提升应急防范能力，是一个长期的命题。

《安全生产法》规定，安全生产监督工作由第一人负责，县级以上人员根据行政区域内安全生产情况，按照职责分工组织有关部门，对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查。

在本轮执法检查中，各区域监管仍存在一定问题。

（一）监管主体分工不明确，综合监管、行业监管、属地监管衔接不紧密;

具体表现如下：实际生产情况复杂，监管容易出现盲区; 部门统筹协调不足，容易导致重复监督、缺乏监督等问题; 一些新兴行业容易出现监管盲点; 权利和责任清单没有到位; 部门之间没有协同作用，信息交流困难; 在一些地区，监督和执法是分开的，协调不足。

如何“全面”督促应急管理部门，如何协调配合行业监管、行业与综合监管、行业与属地监管，避免监管重复、滞后监管，是监管的主要问题——这是执法检查组对当前监管工作主要问题的判断。 综合监管需要协调行业主管部门和境内相关部门开展安全执法，但在实际执法过程中，监管责任会不明确，有的部门会认为“这不在我的控制之下”，有的问题几个部门会“匆忙管理”， 最后，还有两个突出的问题，即缺乏监督和重复执法。

目前，我国安全生产监管部门跨越应急、市场、住建、劳动等多个部门，协同响应速度慢，管理边界不明确，造成各种管理混乱。

* 跨部门安全生产协调机制需要更多的规章制度来划定一些具体职能，固定协同管理的框架，允许不同的监管主体“协同工作”而不是独立工作。 比如气瓶管理，涉及房屋管理、市政管理、企业管理、（市监）特种设备管理、消防管理、治安管理等方面，如果按照“三管三必须”的原则，各部门必须管理安全，结果，各部门都觉得这不是自己的工作，最终形成重大安全隐患。

（二）基层监督能力不足;

具体表现如下：督导组人员不合理，人员少，任务繁重，压力大，“治安”心态较普遍，任务下调乡（街道），基层无法接受; 在实施具体监管时，存在专业人才短缺、专业背景人才短缺、法律法规和惩戒程序不熟悉的问题。

*：安全监管需要一支具有专业安全知识的大团队，如果按照“三管三必须”的要求，即使不是应急管理部门的人，也需要承担一定的安全监督责任，那么该部门至少要有了解安全生产工作的人员， 这也是对部门本身建设的挑战，特别是在一些部门，安全管理和部门的工作容易引起一些“矛盾”。例如，第（1）点提到的业务部门和市场部门，按照“管理行业必须管理安全”的原则，他们也要管理安全，但是这两个部门内部的人员一般更倾向于管理市场工作和业务工作，他们可能不懂安全，他们可能会为自己的工作“忽略”一些安全隐患。 这种“矛盾”，也是我们今后调整内部协调管理机制时必须考虑的问题。

加强团队建设，提高主管人员的安全管理水平是重中之重。 “恐安”也不是个特例，很多人都觉得安全检查没用，经营企业无数次，看到什么都好，怎么会出事呢？ 如果发生什么事，你必须被追究责任，从长远来看，你会有一种懈怠的心态。 也有一些县级安全管理人员，任务下调到乡镇街道，这些地方的基层人员，要管理的事情很多而且复杂，根本无法接受安全管理任务，比如“网格管理”和“网格人员”，听起来不错，但一个网格涉及安全问题，基层人员没有多少执法权， 而不懂得如何处理安全问题，只能向当地汇报或讨论，最后，有问题就成了没有问题，造成安全隐患隐患。

（三）隐患排查整治整体质量不高;

具体表现为：缺乏较强的发现和解决问题的意愿，工作作风浮动; 调查和纠正形式问题; 以罚款代替管理、忽视处罚等问题更为突出。

*：第（3）点与第（2）点关系密切，因为执法队伍建设空间还很大，安全专业技能不足，所以隐患排查整治的整体质量不高。 一些执法人员习惯于“核台账”、“走过场”，觉得跑查实在是检查，没有根据企业目前的隐患提出切实可行的整改措施; 有的发现问题就开出整改罚单，代罚罚单，处罚不理会，不顾企业是否真正落实安全生产; 为了落实安全检查工作，一些地区反复“回头看”，检查又检查，检查不出任何关键问题，只能对一些消防细节大惊小怪，对风险隐患没有系统的认识，最终使企业厌倦了应付检查，忽视了正常的安全工作。 部分督察依赖相关“专家”，间接导致第三方机构专家容易谋取私利，影响社保共治效能。

安全问题涉及千家万户，各行各业都需要采取行动，形成全面有效的社会共治，但目前，社会各方参与程度不足，监督共治效果不好

（一）行政、执法、司法联系不畅;

具体表现为：移送程序不规范，移送执行难; 执法单位与司法单位对法律的理解缺乏统一性; 非刑事处罚的积极作用是有限的。

*：完善《安全生产法》配套的法律法规是有效解决这一问题的手段，需要增加司法解释和司法判决的法律规范性文件，提供充分的培训，提高基层的司法认识和行政执法水平。

（二）安全责任保险落实不到位的;

具体表现为：企业对安全责任保险重要性认识不足，购买保险意愿不强; 保险条款和费率存在问题; 有些行业很难投保; 理赔流程繁琐，条件多，效率低。

目前，高风险行业的安全责任保险是必须投资的保险，但有些企业还是抱着侥幸心理，认为只要买社保和工伤保险，一切都会好起来的。 一些保险公司也存在一些问题，如保单条款不明确、条件过于苛刻，不符合规范的公司难以投保，或者投保后难以理赔。 保险公司应适当修改保险条件，明确告知理赔条款，告知必要的理赔条件和理赔材料，优化理赔流程。

（3）社会化服务存在诸多问题，第三方机构混乱;

具体表现是资质隶属，具体服务标准不统一。

一是责任界限不明确，虚假账本等问题十分突出。

由于隐患排查整治的薄弱，很多执法人员觉得安全“难下手”，于是寻求第三方协同巡查，第三方在巡查中时不时夹杂着个人利益。 一些第三方专家会与公司“通气”，刻意不为私利而提出隐患; 有第三方专家借此机会“排查隐患”作为接口，让企业“破富除灾”，结果企业隐患真正得到整顿，专家们满头大汗; 有的第三方专家对彼此的标准参照不同，整改方式也不同，这让企业摸不着头脑;不同的专家信任不同的部门，提出相互矛盾的整改意见，最著名的是粉尘问题，环保专家要求封闭工作区域避免溢出，安全专家要求通风防止粉尘达到极限。

一些安全评估企业通过资质隶属关系获得业务，但级别有限，没有识别到位一些关键风险，最终留下了隐患。 一些公司还希望通过购买第三方机构的评论和报告来“事半功倍”，而不是专注于实际处理潜在的安全隐患。

（四）信息化建设水平不高;

具体表现为：小企业意识和投入不足; *内部信息不可互操作，技术不兼容，存在许多数据障碍。

*：小企业不仅需要信息化建设，而且要能够执行一系列的安防工作人员，人员问题大于形式问题，如果只搞信息化建设，今天一个系统，明天一个应用，同样容易陷入形式主义，没有办法解决实际的安全问题。

* 内部信息化问题也非常突出，在一些领域，部门之间的信息技术标准不同，存在一定的内部数据壁垒; 有些地区有“散装”的特点，喜欢只搞自己的信息系统，最后每个地方都会换一套系统，比如江苏，市级和省级的信息不交换，地级市和县级市的信息不交换，县级市之间的信息不交换， 部分地级市区与区之间的信息不互通......这已经司空见惯了。

（5）应急救援能力不强。

具体表现为：应急救援体系假设不完善，应急人员流失严重，城市应急管理建设薄弱，应急救援设施配置不足，基层应急救援信息化能力薄弱，预防意识不强。

理想的社会应急救援体系应该是社会各方的参与，共同推动安全工作的深入发展。 目前，一系列应急救援问题，涉及人员、设备、基础设施等方面的问题，鼓励社会各方加大对消防应急的投入和重视，培养公众的消防应急意识，构建立体化的应急救援体系。

四是安全生产法律制度不完善，理解和应用不统一，有损实施效果。 原文从条款适用、法律协同作用、标准规范等角度列举了不同的实例

1）对部分条款的解释和适用存在争议。例如，一个自然人是否可以算作“生产经营单位”，如何核实主要负责人的收入，如何确定罚款金额等等。

2）整体协同效应有待优化。例如，《矿山安全法》、《安全生产事故报告、调查和处理条例》、《安全生产违法行为行政处罚办法》没有按照《安全生产法》的新规定进行修改，不再适应新的安全生产工作的需要。 危险化学品全生命周期安全管理体系不完善，《危险化学品安全法》尚未颁布。

3）标准制定工作亟待加强。在安全生产领域，生产、储存、使用、操作、运输等环节的很多标准严重过时; 许多新行业和新业态的安全标准仍然是空白的。 部分部门调整后，标准已久未修订。 一些行业的重大事故隐患标准尚未公布。

*：《安全生产法》涉及立法和司法问题。

在立法方面，《安全生产法》缺乏相应的配套规定，一些细节难以落实，比如安全生产工作机制涉及多个主体，那么如何科学界定安全生产责任主体呢？ 如何提高从事生产经营活动的判断标准？ 如何明确人员职责分工，特别是主要负责人与安全生产管理人员的职责界限......这些都是需要考虑的实际问题。 还有法律实施效果的问题，有些法律法规约束力不够，有些企业宁愿交罚款也不愿执行整改，这样的问题如何解决？

在司法方面，加强法律的可执行性和适用性，增加相关司法解释，提高执法人员的司法理解和执法水平也很重要。 目前，许多法律法规仍在修订中，需要相关人员的不懈努力。

根据四大问题，报告提出了五大举措：1）继续完善安全生产责任制;2）协调社会、社会和市场的作用;3）统筹推进法治改革，提升安全生产治理水平;4）推进应急救援体系建设;5）激发多主体参与。

*：报告的五大意见和措施无疑为今后安全生产工作指明了方向，多主体联合参与、统筹推进、安全生产责任制的建立和完善是今后工作的重点。 这些总方向需要通过更具体的措施来实施。

例如，如何协调推进法治和改革？ 列出了权力和责任清单，谁来监督实施？ 如何有效监管？ 涉及的几个部门分别有什么要求？ 新的协同作用与该部门的工作之间是否存在冲突？ 会否劝阻有关工作人员工作？ 这些都无法通过“创新协作机制”来解决。 比如报告中提到的“一做一议”和“部门协商”，会让工作的“山海”更加繁重，进而影响工作效率？

比如，要充分发挥社会、社会、市场的作用，就要实施重大安全风险联防联控，落实高风险行业安全准入制度，做好风险分管，做智慧赋能。 如何共同防控重大安全风险？ 如何协调一个工业区内涉及不同行业、不同风险等级的企业的工作？ 如何确保联防联控只有卓有成效，才能有效，而不是揪眉搓胡子，最终回到形式主义、难以解决的实际安全隐患？ 如何与第（1）点的政府创新协调机制相结合，是否会出现“想得好，做得不好”的局面？ 在实施阶段，如何处理经济效益与安全的关系？ 如何用智慧赋能？ 我用了那么多先进的技术，发现了一堆安全隐患，比如安全距离不够，如何解决呢？ 搬迁整改费用由谁承担？ 这些细节实际上比大方向更重要。

安全生产