最近中国人民政治协商会议全国委员会委员、中国财政科学研究院院长刘尚喜在《经济研究杂志》上发表题为“财政政策如何注入确定性”的文章。
刘尚喜表示，在当前经济不确定性高的背景下，包括财政政策在内的宏观政策的制定和实施，需要一种新的理论范式，需要从不确定性中构建确定性，注重宏观“确定性”，即以“最小化公共风险”为目标，以堵住“风险链”，遏制风险公开为重点。 增强宏观确定性，为市场预期的建立提供宏观条件。风险是以虚拟方式隐性地处置收入和财富，并日益主导收入和财富的分配模式。 “风险预期”在经济运行中的作用与日俱增。 合同的不完备性为风险溢出和公开提供了条件，通过调整中央债务结构，通过积极的财政政策注入流动性，有助于缓解风险的传染，降低公共风险水平。 ** 财政政策应以积极的方向“适度加强”的建议显然是风险权衡的结果。 在不确定的风险社会中，风险权衡是宏观经济政策制定和调整的基本原则。
图为刘尚熙）。
去年召开的第一次金融工作会议提出了加快建设金融强国的宏伟目标，总书记在省部级主要领导干部推动金融高质量发展研讨会开幕式上全面阐述了这一目标，强调“金融强国要立足于雄厚的经济基础， 拥有世界领先的经济实力、科技实力和综合国力，同时具备一系列关键核心金融要素，即：拥有强国货币、强银行、强金融机构、强国际金融中心、强金融监管、强金融人才队伍”。* 总书记的重要论述，以深刻的思想和广阔的视野，指明了中国特色金融发展的方向，为新时代的金融工作和金融强国建设提供了根本性指引。
一、引言
高度的不确定性、不稳定性和复杂性是当前全球经济形势的基本特征。 对此，2023年底的**经济工作会议对此有清醒的认识，并作出了一系列政策部署。 财政政策是宏观调控的主要手段，也是为经济社会注入确定性的主要工具和途径。 全球经济的波动性以及国内经济的结构性和体制性问题是当前经济高度不确定性和严重风险和挑战的根源。
当前，经济复苏不稳定、房地产行业转型困难、债务结构失衡等风险挑战只是经济发展的表现，更深层次是新阶段经济底层逻辑发生了变化。 这种底层逻辑的变化很难用传统理论来解释，也使得包括财政政策在内的宏观经济政策不如新阶段之前有效。 政策注入确定性的影响减弱，意味着不确定性的扩大和风险宣传的增强，这也隐含着市场与市场关系的改变。 安全、去风险、可持续性等，这些流行语反映了世界各国在面对不确定性和风险挑战时的反应和宏观政策取向。
主流经济学是以“非均衡-均衡”的理论范式为基础，纠正非均衡，趋近均衡，这是宏观经济学一直以来的追求，也是解释经济运行和经济危机的基本逻辑，一切矛盾、问题和危机都隐藏在非均衡之中，全球经济的问题也沿着这个逻辑延伸， 归因于非均衡，如供需失衡、不平衡、竞争不均、实力不平衡等。国际社会的争吵源于这一概念。
为了干预这种不平衡，自从“政策”工具发明以来，已经形成了一个复杂的公共政策体系，所有这些都是为此服务的财政和货币政策无疑是实现经济均衡的有力工具
这种研究范式在“宏观确定性”的条件下是有用的，但当人类社会进入“风险社会”状态时，宏观确定性的假设就不再有效，宏观不确定性成为常态，即使达到均衡，也是不稳定和脆弱的。 包括财政政策在内的宏观经济政策效果略有下降，其原因是国内和全球均衡变得极其脆弱，即使通过政策干预实现了暂时的均衡，也往往是短暂的。
这表明，包括财政政策在内的宏观经济政策的制定和实施需要一种新的理论范式，需要从不确定性中构建确定性，而“不确定性-确定性”分析框架可能是一个可行的选择。 该分析框架的核心是风险，即通过控制“风险公示”来增强宏观环境的确定性和宏观经济稳定性。 按照这个逻辑，从理论上讲，宏观政策的目标应该超越宏观“均衡”，聚焦宏观“确定性”，即以“最小化公共风险”为目标，着力阻断“风险链”，遏制风险公开，从而增强宏观确定性，为市场预期的建立提供宏观条件。不言而喻，财政政策也应该转向这种新范式为**经济工作会议提出的财政积极政策设计“适度加力”和“质效”新路径提供了支撑。
二、财政政策新范式
基于均衡范式的财政政策正显示出越来越大的局限性。 通过市场出清，促进总供给总需的宏观平衡。 宏观经济均衡的条件是：储蓄=投资。 如果储蓄大于投资，则存在储蓄过剩，这意味着存在需求缺口，存在供过于求，市场无法出清，情况严重时，就会发生经济危机。
消化超额储蓄的方法要么是通过净出口，即把超额储蓄转化为盈余产出，超额储蓄=盈余; 要么通过财政赤字消化，即通过扩大财政支出将超额储蓄转化为有效需求，超额储蓄=赤字; 或者两者的结合，赤字=超额储蓄-盈余。 这意味着，在供过于求的情况下，需要采取积极的财政政策，通过赤字促进宏观经济平衡。 目前支持积极财政政策和扩大赤字和债务规模的建议都是基于这种均衡范式。
这种均衡范式是有用且有效的，并且必须具有以下假设：
一是经济周期只停留在“支出-收入”流动的层面，不考虑社会财富存量的影响，即资产价值的变化没有宏观影响。 这意味着不需要考虑企业、住宅和**部门的资产负债表变化。
第二个是总需求和总供给之间的均衡是实质性的，即货币的作用仅限于就业不足均衡下闲置资源的杠杆作用，而不考虑经济金融化的不确定性影响。 利率由货币数量决定，与“货币状态”无关; 大宗商品**由供求关系决定，与风险预期无关。
第三个是经济体系独立运作，无论它是否嵌入整个社会。 私人契约和公共契约是完整的，不同经济主体之间存在平等，不存在个人风险溢出的公共问题。
然而，问题在于，上述假设越来越偏离新阶段的现实，均衡范式的适用性大大降低，其有用性越来越需要严格的限定。 在宏观经济不确定的条件下，即使通过扩大出口和扩大财政支出来接近均衡状态，也只是暂时的脆弱或静止，不是供求相互促进的均衡。 在公示风险不收敛、宏观经济不确定性不降低的情况下，财政货币政策的有效性将大大降低，甚至趋于无效。 多年来的政策实践越来越多地证实了这一点。
所以从理论上讲，新的财政政策范式的目的不是扩大有效需求和接近宏观经济均衡，而是将公共风险降至最低。只要公共风险收敛，宏观确定性扩大，需求自然会因此而扩大，市场就会出清，接近均衡就有可能实现。 风险出清是市场出清的前提，否则，扩大需求的政策将是一条鱼，甚至适得其反。
在这里，风险清算是通过“风险预期”发挥作用的，这与通过**进行市场清算不同。 在市场主体的风险账户中，市场风险的性质与公共风险不同，市场风险与市场收益相匹配，公共风险是“纯风险”，没有任何匹配的收益，对于市场主体来说，是风险成本不产生收益，资产形成“风险贴现率”导致减值， 以及形成投资的“预期风险贴现率”，导致预期投资回报率下降。风险清零是使市场主体风险账户中的公共风险趋于零，即最小化。 能做到这一点的主要事情是财政和货币政策是它的主要手段。 因为金融是社会风险的最终承担者，是最后的支付者; 中央银行是流动性的最终提供者，是最后的贷款人。
公共风险的形成是一个复杂的问题，这里只能简单解释。 风险从来都是一个微观概念，自从“系统性风险”提出以来，它就成为一个中观概念，而公共风险，或者说公共风险，是一个宏观概念。 奈特将风险与不确定性区分开来，将其视为一种微观视角，并不涉及整个社会和宏观经济学。 公共风险源于个体风险的异化，是通过个体风险的溢出化、社会化、系统化和公开化而形成的。 在从个人风险向公共风险演变的过程中，经济的金融化起着关键作用。 这也是前面提到的经济底层逻辑发生变化的主要驱动力。
经济的金融化在宏观层面上改变了货币、**和产出的关系，形成了一种新的生产函数，其中嵌入了货币和资本的双重关系。 所谓实体经济的概念在经济金融化进程中越来越模糊，经济与金融相互融合。 19世纪“金钱是面纱”的信念一直持续到货币主义，货币主义在人们的观念中根深蒂固，但它随着时间的推移而改变，不再符合现实。 “实体经济”已经转变为“金融经济”，如果叠加“数字经济”，原来基于实体运行的理论分析无法“看到”风险的公开转化。 系统性风险的概念是向前迈出的一大步，但它仅限于所谓的金融行业，并没有充分认识到金融的“血”特征，金融渗透到经济体系的所有行业，并日益发挥核心作用。 几十年前，明斯基意识到金融不是“经济的配角，而是经济的明星”。 仅仅将金融解释为储蓄和投资之间的中介已经不够了。
经济的金融化反映在微观层面的资产负债表金融化。 财务意义上的资产负债表是根据历史成本法估值的，而金融化资产负债表是根据风险估值的。 这不再局限于金融企业或准金融企业，所谓的实体企业，如房地产企业和高科技独角兽企业，也是一样的。 在风险传染的情况下，资产负债表会迅速变化，公司的杠杆率会急剧上升，甚至导致企业破产。 顾朝明提到的资产负债表衰退，实质上就是资产负债表金融化后发生的现象。
近20年来，资产“估值”的稳定性变得比“币值”的稳定性更重要，更可能导致风险的公开化。 再加上气候和环境变化带来的资产低碳绿色化，以及数字化带来的数据资产化，“高碳资产”和“数据资产”的估值具有内在的不确定性，与风险预期的联系更加紧密。
金融化、低碳绿色化和数字化的结合将使企业资产负债表的脆弱性成倍增加。 与此相关的任何政策措施和监管行动都可能导致企业资产负债表估值的剧烈波动，从而可能导致风险溢出。 经济的金融化体现在居民资产负债表中的财富存量上，资产负债表也在深刻金融化。 这样一来，金融化将企业、金融、住宅、**等部门的资产负债表连环于一起，形成了一条具有网络特征的复杂隐性“风险链”。 一旦形成触发因素，风险就会迅速转嫁。 任何一个行业的风险都会通过以资产负债表为载体的风险链产生网络传染，形成公共风险，即公共风险
经济从货币化向金融化的转变，一方面降低了交易成本，促进了所有权的结构化和社会化，提高了资源配置和利用的效率，但另一方面也带来了经济体系的脆弱性、经济行为的敏感性和财富价值的不确定性。
会计计量属性产生一种内在的“不准确”现象，这种现象不能在客观性、真实性和准确性之间同时实现。 在非金融化经济体系中，“利润”和“亏损”都是确定的，而在金融化经济体系中，即使是已经确认和计量的收入，也会处于“浮动利润”或“浮动亏损”的状态，不再是确定的，总是处于隐性升值和贬值的不确定状态，从居民的收入来看， 公司利润到累积财产。风险是以虚拟方式隐性地处置收入和财富，并日益主导收入和财富的分配模式。 “风险预期”在经济运行中的作用与日俱增。
之所以出现经济风险、房地产风险、金融风险等多重风险交织的局面，是因为经济的金融化改变了经济运行的底层逻辑，而这正是新发展阶段的现实——公共风险正在显著扩大。 这就需要一种新的认知范式来创新宏观经济政策和制度安排，财政和货币政策创新应放在首位。
除了经济的金融化之外，从整体上看，公布风险的过程与合同的不完整性直接相关。社会诚信是契约的基础，契约是风险防范的基础。 任何合同，包括私人和公共合同，都是风险的产物，权利和义务的定义本质上是分担和预防风险的共同协议。 没有风险，没有合同。 契约和契约精神是人类应对风险过程中进化而来的文明品质，也是商业文明的基石。
然而，合同总是不完整的，尤其是在快速变化和高度不确定的环境中，这为风险溢出和宣传提供了条件。 利益的内在化和风险的外化是人类的本能，也是任何经济主体的本能。 时不时地，这种本能会撕下商业文明的外衣，将风险转嫁给其他人，比如各种“老家伙”。 目前，各类“失信人”近千万，失信风险正在蔓延。 例如，在当前现实中，包括地方**在内的各种相互拖欠已经成为一种顽固的疾病，而这种公共风险就像一阵寒风，会改变货币的状态，在货币存量保持不变的情况下加剧流动性紧张，流动性紧张会进一步加剧相互拖欠， 导致更多的债务违约和雷暴。这种风险的公开化，与“风险大锅饭”有着内在的联系，也与债务结构直接相关。 调整中央债务结构，通过积极的财政政策注入流动性，有助于缓解此类风险的蔓延，降低公共风险水平。
3. 风险权衡中的财政政策
** 财政政策应以积极的方向“适度加强”的建议显然是风险权衡的结果。 通过政策防范和化解风险是有成本的，这个成本就是政策本身会衍生风险。 如果财政政策得到加强，就会产生财政风险; 货币政策加强了货币风险，这需要权衡取舍。 做任何事情都有风险，正是在这个意义上，利用财政和货币政策来防范和化解风险，本质上是“以风险对冲风险”。 用一种风险对冲另一种风险，只要做得好，就可以降低整体风险水平，收敛公共风险，增加宏观确定性，可以反转预期，提高预期。 在不确定的风险社会中，风险权衡是宏观经济政策制定和调整的基本原则。
风险权衡的基础是风险感知。 一旦风险认知错误，风险权衡就会错误，宏观政策就会有偏差。 从财政角度来看，风险权衡涉及对三种风险的感知：公共风险、财政风险和债务风险。 公共风险的形成，即风险的公开化，在上一节中已经简要说明过，这里不再赘述。 对财政风险和债务风险的感知决定了财政政策的力度。
财政风险和债务风险既相关又不同，但许多人将两者等同起来。 从逻辑上讲，债务风险是从财政风险转化而来的，财政风险是从公共风险转化而来的。一旦产生债务风险，它就构成了财政风险的一部分，并威胁到财政可持续性。 然而，债务风险和财政风险不能等同起来，正如衍生品不能等同于衍生品一样。只要需要履行公共责任，金融风险就可以作为对冲经济风险、金融风险、社会风险等的工具，如通过减税降费、扩大公共投资、应急救助、转移支付等措施来稳增长、稳金融、促进就业。 财政风险不受市场影响，而是受制于政治进程。 债务风险是指受市场约束，由经济主体融资而可能产生的违约风险。 债务风险越大，信用评级越低，融资阻力越大，甚至无法筹集更多资金。 因此，在一定条件下，会出现通过市场债务融资扩大财政支出的悖论：扩张得越多，收缩得越多。 例如，中国地方政府承担着宏观调控的责任，在高负债的情况下，存在着一边扩张一边减少债务的矛盾现象。
对财政风险的传统看法仅限于“财政不可能三角”，即减税、扩张支出和赤字控制不能同时实现。 自1991年欧盟《马约罗条约》宣布3%的赤字率和60%的债务率是财政纪律的红线以来，学术界长期以来一直将这一规定视为财政风险警戒线，并深刻影响财政政策决策，这是一个非常严重的误区。 欧盟、美国、日本等世界主要经济体在财政政策实践中早已放弃了这条所谓的风险警示线，但在中国一些人心目中，它仍然被视为一种指导方针。 这种风险感知将大大减少财政空间，束缚手脚。
如前所述，经济的金融化改变了经济运行的底层逻辑，货币和资本的双重关系嵌入在生产函数中，货币的数量理论不再有效，通货膨胀不完全是货币现象。 这意味着，在财政和货币措施之间钉住通胀的围栏在理论上不再合乎逻辑，在实践中已被拆除。 现代货币理论走得更远，讨论了金融和货币作为一个整体的彻底整合。 货币不仅是一种交换媒介，也是一种资产（资本），甚至有人提出将其称为“国家资本”。 随着货币风险（通货膨胀）观念的改变，财政和货币政策一体化的做法在主要经济体中持续多年，成功地遏制了风险的公开化，避免了更大的危机。
至于美国近几年的整体物价水平，与其说是货币的通货膨胀，不如说是美国全球**链调整带来的消费者风险预期增加，而不是因为你手里有钱买更贵的东西。 风险预期越来越成为实体供求之外的决定性因素。 加息改变了市场的风险配置，影响了**。 美国经济学家普遍预期的2022年底美国经济衰退并未到来，这是忽视经济底层逻辑变化造成的误判。 由此可见只有跳出金融，才能更好地理解金融风险。
货币风险的下降意味着财政空间正在扩大，积极的财政政策可以更有效地对冲经济下行风险、房地产风险、金融风险和就业风险。 从中长期来看，只有有效遏制风险公开化趋势，才能真正保持财政可持续性。 当前，只有聚焦“降低公共风险”，才能“创造光明的未来”。
从实用角度出发，建议科学权衡各种风险的宣传趋势及其相互关联，建议以风险为导向，加快债务结构调整，突破金融与货币的隔离墙，迅速切断通过资产负债表形成的风险链条， 清理地方欠款固有的新“三角债务”，落实“随民而行”的转移支付政策，推动人口城镇化等，实施有效的宏观政策导向一致性评估，全面降低风险预期。
风险预期较小，宏观确定性增强，经济复苏动能增强。
目录**：经济研究杂志，2024年第1期。
责任编辑：张可可。