|编者按
粤港澳大湾区作为我国城市更新工作的前沿探索区，在城市更新规划编制中建立了多层次的规划管控体系，在规划传递中表现出传导路径和要素的多样性，不同城市取得的成果也不同。
在推动广东省高质量发展的背景下，国地科技规划「市区更新」专栏本文将从城市更新规划的编制体系、专项规划、区域统筹规划、单元规划、城市更新规划实施方案等角度总结大湾区城市更新的经验，研究从城市发展宏观目标到城市更新项目微观实施的分解与传导， 建立精细化的编制和管控体系，为城市更新相关研究提供有益参考。
今天推出的《粤港澳大湾区城市更新规划体系探索》第一期。
part.城市更新规划体系总体建设
与国土空间规划相衔接的城市更新规划体系
在国土空间规划“五层次三类”的框架下，城市更新规划体系主要分为宏观、中观、微观三个层次（图1）[1]。
宏观规划主要是城市更新专项规划，将国土空间总体规划的要求落实到同层次，主要分解总体发展目标，制定城市更新的目标战略、更新规模、实施策略、进度等，并结合发展规划和项目特点确定短期和长期目标和阶段性重点工作。
中观层面规划主要针对区域整体规划，规划主要是落实市县两级城市更新专项规划的要求，将宏观层面的战略目标与微观层面的控制指标对接起来，制定年度实施方案，确定更新区域，划定更新单元， 开展项目续约可行性研究，明确项目续约目标、空间分布、功能布局、指标控制、分期开发等事项，从微观层面有效指导续约规划[2]。
微观规划的编制以细化规划为主，包括监管细化规划、单元规划、建设细化规划、改造实施方案等，目的是在中观层面实施各项协调，制定土地开发细则，包括详细设计方案、土地整理、利益分配、政策意见落实等[3]。
图1 城市更新规划体系示意图。
适应更新项目特点的变速器规划实施要素
在城市更新规划中，按照全球覆盖、分级管控、目标导向的思想，基于国土空间规划“三区三线”，建立规则传控、使用管控、指标管控相结合的分类传控体系，包括边界、分区、结构、位置、面积、目录等要素。
（1）规则传导通过定性指导或控制要求同级规划要求下级规划遵守，确定发展定位、转型战略、转型模式等方面。
（2） 使用控制针对各土地利用类型的现状和规划管理，明确了土地利用控制原则，详细提出了具体的土地利用控制措施，以促进空间开发保护目标的精准落地。
（3） 指标控制根据各控制线的控制线，对区域整体开发规模和开发强度进行控制，即建设用地总量、绿地总量、建筑面积总量、公共服务设施总量、目录等，逐步分解为整体分区， 单位和项目用地（表1）。
基于空间权益置换的规划审批权限制度
在存量开发时代，城市更新规划审批实施制度是以规划许可复核为基础，对土地二次开发权进行置换，从而达到空间权益再分配的目的。 更新计划的评审从三个维度进行，一是上行计划合规评审，这是更新计划审批的基本要求。 二是横向规划协调评审，特别是更新后的规划项目的统筹协调。 三是保护下转型主体权益。
part.城市更新规划的结构特征
在各级城市更新政策的指引下，粤港澳大湾区城市更新规划体系呈现出整体系统化、结构分化等明显特征
总体上形成了“宏观-中观-微观”三级规划体系，宏观层面的市县级城市更新专项规划在全局中起到了引领作用。
部分城市更新规划体系关键层次缺失，如珠海、东莞、江门、肇庆等城市更新，缺乏作为市、县（镇）级专项规划与单元规划衔接的区域统筹规划，导致规划潜在纵向传导偏差受限。
法定规划属性最强的单元规划已成为城市更新的关键节点，在审查是否符合控制规定时，明确了单元规划可以作为项目实施建设的法律依据， 并可根据控制条例的编制和审查程序批准后直接替代管制条例（惠州市需根据管制条例推进调整过程）。
part.城市更新规划的发展趋势
计划层次结构的重心从后端转移到前端
随着城市更新决策机制的改革，更新项目规划实施的预审机制逐步完善。 自2024年起，大湾区城市更新专项规划作为项目审批实施的预审条件之一，未来城市更新将更加注重更新规划的宏观管控。
规划已从关键传输转变为多因素传输
监管详细计划（或法定计划）的初衷是对土地开发施加强制性控制条件，在存量更新开发中缺乏对产权责任和权益的指导。 为了填补这一空白，通过对区域的整体规划，单元规划和其他规划介入了控制详细规划无法控制的内容，多个规划相互支持，解决了利益协调和开发权博弈的问题。
专项研究在城市更新中正逐步发挥越来越重要的作用，从各个方面引导和规范更新发展的推进。 利用产业发展、交通承载力、公共服务承载力、市政设施承载力、城市设计、地下空间等专项项目支撑规划方案的合理性研究[4]。
part.
城市更新规划的新挑战
更新单元的小型化导致缺乏对城市基础设施的区域研究
由于历史原因，具有城市更新潜力的存量土地普遍具有面积小、布局分散等特点，容易造成部分城市基础设施落地或在实施中被忽视。
单元规划与监管详细规划的衔接
许多城市明确规定，批准的单元计划可以涵盖监管详细计划，单元计划的研究、控制和审批过程与监管详细计划类似，二者之一可以达到目标。 城市更新单元规划应注重优化和完善覆盖内容、项目实施、编辑审核流程等。
不同类型的项目采用统一的更新规划和审核流程，阻碍了部分项目的快速推进
粤港澳大湾区城市更新类型主要包括综合改造、微观改造和混合改造，不同类型改造所需的工作阶段、工作内容和难度各不相同，部分城市在更新规划体系中按照相同的工作流程推进了这些类型的改造，增加了一些“工改工”和微改造城市更新项目的难度。
城市更新规划体系是一个开放的系统，外部关联性强，内部传导弱，传统的规划实施路径侧重于微观层面的利益博弈和空间设计，而宏观和中观层面的规划思考相对较少。 从城市更新规划与国土空间规划全面衔接的大局出发，建立较为完善的城市更新规划体系，采用因地制宜的城市更新方式实现发展意图，上下衔接、保护公共利益，形成最有效、可控、更精准的传递城市更新态势。
引用
1]大连发布。大连市城市更新专项计划[EB OL].(2022.10.11)[2023.02.27].
2] 王耀星， 江伟， 张瑶.深圳市福田区城市更新进程综述[C].可持续发展与合理规划——2017中国城市规划年会**合集（02城市更新）。[发布者不详]， 2017：126-140
3] 林健， 叶子军， 杨红.存量规划时代城市低效用地再开发的思考[J].中国土地科学，2019,33（09）：1-8.
4]朱超， 王鹏.城市更新区总体规划：存量开发期协同调控与调控的技术应对[C]空间治理促进高质量发展——2020中国城市规划年会**合集（02城市更新）。,2021:764-772.doi:10.26914/c.cnkihy.2021.033027.
注：本文节选自2023中国城市规划年会**《粤港澳大湾区城市更新规划体系探索》。