中国小康网络独家报道。
正文|《小康》记者郭旭，中国小康网记者。
降低县域行政成本和财政负担只能看作是机构改革最肤浅的目的，更深层次的规划是提高县域治理效率，用更低的成本换取更高效的县域治理体系，推动县域高质量发展。
县城位于“城尾、乡村之头”，是连接城市、服务乡村的天然载体。 党的二十大报告提出，以县城为重要载体，推进城镇化建设。
根据《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》，纳入统计的2075个县级单位中，户籍人口在10万至20万之间的县（市）有228个，10万人以下的县（市）有206个，5万人以下的袖珍县（市）有90个。
《小康》杂志社记者、中国小康网记者调查发现，一些人口较少的县城在发展中面临诸多共性问题：财政支持力不从心，财政支出主要依靠转移支付;资金支持者比例不合理，存在人员过剩现象;公共机构“小、散、弱”;部分制度设置和运行制度与高质量发展需求不匹配......县
为减轻县域行政成本和财政负担，提高职能部门运行效率，促进县域高质量发展，近年来，山西、青海等地一些人口较少的县域进行了大刀阔斧的机构改革。 在2024年4月开始的改革三年后，它开始显示出初步效果。
摄影：郭旭。
让我们从山西试点开始。
2024年4月以来，山西省已有6个人口不足20万的县被列为“人口小县”，作为机构改革试点机构。 试点分两批开展，第一批为忻州市河渠县、临汾市福山县，第二批包括太原市楼凡县、吕梁市石楼县、晋中市玉社县、长治市历城县。
改革试点的背景是，山西省人口不足15万的小县较多，普遍存在财政保障人员比例不平衡、人员过剩等突出问题。 当然，这次改革的大背景其实是“最大的决策部署”和“省委推动县域高质量发展的重大举措”。
改革措施包括加大职能相等党政机关的改组整合力度，实行县委领导和县领导兼任党政主要部门负责人的管理体制和领导模式，大幅精简和减少机构和人员编制。 目标是“部委体系大、扁平化、基层强、重实战、效率高”。
早在2024年，山西就对全省人口较少的县进行了调查，其中1个县总人口超过13万人，全县财政支持人员总数近6000人，全县总人口与金融支持人员比例为22：1。
这种现象在中西部地区的“袖珍县”更为明显。 例如，西部省份某人口较少的县，总人口只有4万多人，但财政支持人数却近2500人，该县总人口与财政支持人员的比例为169:1。
2024年4月，根据山西省委部署要求，按照“部委制度大、扁平化、基层强、重实战、效率高”的目标要求，坚持“原则上一事一事协调，原则上一事一部门负责”的原则， 忻州市河曲县、临汾市福山县率先开展试点，统筹推进县域行政运行体制综合改革。
随后，山西选定了太原市楼凡县、吕梁市石楼县、晋中市玉社县、长治市历城县等人口约10万人的鲤城县作为第二批改革试点县。
数据显示，河曲县将36个党政机构精简为22个，领导岗位135个减少到114个，将186个参与改革的机构整合为40个，机构编制减少48%。福山县党政机关35个，降幅37%，科级领导岗位减至154个，降幅17%。 参与改革的县级机构数量由179家减少到40家，减少78%，参与改革的机构数量从1944家减少到970家，减少一半左右。
改革中，县委领导与县领导兼任党政部门负责人的部门合并同时进行。
首批试点县忻州市河渠县改革创新党组岗位设置，副县长兼任局长，同时担任局党组第一书记，主持日常工作的副县长担任党组书记。 党组第一书记召开党组会议集体决策，其他事项由党组书记主持。 副县长也是主任的第一工作部门，主任明确全面负责;常务副主任主持日常事务，做好分管工作，向主任汇报重要情况;其他副职务做好分管工作，对局长负责，形成了在一级抓一层、一级对一级负责的工作格局。
另一个试点县——吕梁市石楼县，也有多名副县长兼任局长。
改革取得了一定成效，但也面临一些亟待解决的问题。 职能相近的部门合并，形成了一个超大的部门，改革后人员的减少，使得部门难以运作。 例如，改革后，县发展改革局工信商务局法定职责32项，24家机构仅11人值班。 同时，领导岗位数量减少带来的另一个问题是晋升渠道的缩小。
山西的改革主要包括：一是减少机构数量，即加大对职能相近的党政机关的改组整合力度，变“单打独斗”为“抓难队”;二是降低层次，简化党政部门中级，精简内部机构三是减少人员和费用，大幅削减企业人员编制，在县级机构实行配额管理，促进人员资源下沉。
改革过程中人员的安置也是一个非常重要的环节。 楼凡县公职人员3000余人，本次改革减少人员341人，编外人员以在职人员为主。 对编外人员，部分人员将下调，以填补乡镇综合行政执法力量剩下的部分通过“退三合一”的方法慢慢消化，即每个机构设立定后，每三个退伍增加一人。
改革的效果确实是显而易见的。 一是楼范县委机关数量由9个减少到6个，**部门数量由26个减少到16个，事业单位数量由133个减少到104个，缩小了审批水平，提高了工作效率，大大改善了当地的营商环境二是成本大幅下降，据楼帆县组织部数据显示，机构改革后，每年可节约人事费3410万元，运营费990万元，同时腾出2个80,000平方米的办公楼。
除了优化部门和配置，减少工资支出和运营费用外，人口少县改革探索的深层意义是，根据工作实际和发展需要，通过机构退并改革，重新设计县域政权的运作流程，简化工作程序，提高工作效率， 并努力提高治理能力。
为了更好地将有效市场与前途结合起来，改革还深化了“放权、放权、放权、提供服务”的改革。 石楼县729项行政审批事项，由原来的28个部门落实到20个部门，通过大部门管理和扁平化管理，由以前的多部门、多层次审批改为一次性审批一个部门，方便群众办事，提高行政效率，降低行政成本。
*“和”加强”。
随着山西人口少县机构改革的发展，全国多地的众多人口小县都推动了机构整合。
不久前，青海省果罗州马多县机构融合试点领导小组召开2024年第二次会议，研究审议人口少小县机构融合试点人员转移相关事项。 会议审议通过了《马多县人口小县机构融合人才转移试点方案》，对人员转移工作提出了具体要求和部署。
在马多县之前，山西推进相关改革，成为其他省份的学习对象。 今年以来，内蒙古、湖南先后赴山西调研人口少县机构改革试点经验。
首都经济学院城市经济与公共管理学院教授吴康、中国国际工程咨询公司高级工程师、区域发展规划事业部总监洪辉在《县域人口流失：现状分析与治理重点》中指出，2010-2024年，我国近70%的县级行政单位（县、县级市）是这些人口中的大多数已经流向城市群、大都市地区和沿海城市。从地理上看，我国人口流失的县域分布广泛，但北方人口流失的县远多于南方，人口流失高于20%的县主要分布在东北、华北和西北地区。
在此背景下，推进人口少县“强体”，可以促进行政资源和人口分布的协调配置，减轻财政负担。
根据马多县“人口小县”整合试点实施方案，机构整合后，马多县党政机构由25个精简为20个，机构数量由31个调整优化为28个，文化市场等5个领域的执法队伍、 交通、城管由5个减至1个，“4人以下局”减少8个。
此外，6月下旬，内蒙古陈八户旗委宣布，正在对旗对面的党政机关事业单位进行全面调研，梳理参与改革的部门名单，为下一步改革做准备。 大约在这个时候，内蒙古航津后岐和婺源县组建办公室也表示，他们正在为新一轮的机构改革做准备。
今年4月，江西省凭祥经济技术开发区召开机构撤并工作会议，宣布撤销19个自治机构，撤消247名个体户级干部。
早在2024年8月下旬，河南省安阳市就启动了事业单位重塑改革的筹备工作，这与山西省人口少小县机构改革提案涉及事业单位改革的方案不谋而合。 此外，哈尔滨、楚雄、抚顺新府区等地也启动了事业单位改革。
此外，北京市通州区、吉林省景宇县等也启动了乡镇机构改革，其中通州鹿城镇将党政机关改组为综合性、经济发展、党群工作、安全建设、城乡建设、农业农村、社区建设、民生保障等7个办事单位。 便利服务中心5个，市民活动中心，市民诉求中心，农业综合生态环境中心，综合行政执法队1个。
除了人口较少的县的“强体”外，一些萎缩的城市也在进行分区调整。 去年12月，黑龙江省宜春市撤销了五翠区五马河、金山、襄阳、曙光四支街道办事处，设立翠鸾镇、五马河镇。 今年1月，宜春市撤销了友谊区的双河子街和铁林街，划为双子河镇和铁林镇。
黑龙江另一市齐齐哈尔市年子山区去年也“退街设镇”，撤销富强街设立华安镇。 一般而言，县区化去区在一定程度上是区域经济发展的必然结果，直辖市或地级市将辖区县变更为市辖区，可以有效促进地方经济建设集聚效应和辐射效应，促进地方城镇化发展水平。
街道逆转和城镇建立的主要原因是人口的萎缩。 根据第七次全国人口普查数据，2024年宜春市总人口为878881人，比2024年第六次全国人口普查的1148126人减少269245人，即23人45%，年均增长率为-264%。2024年齐齐哈尔市人口为4067489人，比2024年第六次全国人口普查的5367003人减少1299514人，即24人21%，年均增长率为-273%。
人烟稀少 在一个人口稀少的小县城里，像这样的住宅楼，人口很少。 摄影：郭旭。
见证改革的“化学反应”
日前，微信***“忻州改革”发布山西省河曲县委改革办消息称，目前，人口不多的河曲县机构改革任务已基本完成，取得了阶段性成果。
尽管如此，河曲县一位不愿透露姓名的**也担心，未来职业编辑的数量会**，这将使改革失败。 “一些地方变动后，职业员工人数比以前多了，再加上上级政策的不连续性，我们现在改革了，领导层可能要增加人员数量，然后我们就要重新招聘人了，基层员工更听从上级的命令， 而且这项工作很难做。 他直言不讳地说。
近年来，各地事业单位改革的报道不时出现，但机构数量不断增加。 甚至有学者透露，某地机构设立改革后，机构人员比改革前增加了2000人，其中就包括突击申请设立、囤积设立等行为。
在河曲县项目推进中心的一间办公室里，中心主任张志宏正坐在办公桌前忙碌着。 张志宏所在的项目推进中心由原招商服务中心和县级项目预审中心合并而成，主要负责全县招商引资、项目推进、省市重点项目推进、黄河流域生态保护、泰新融合建设等工作。
以前我只负责招商，招回来后会进入下一个部门，还不清楚能不能落地。 如今，投资、承包、落地、开工、建设、生产环环相扣，提供全周期服务。 张志宏说，现在招商引资、做出承诺，都要考虑兑现，“因为没有地方可以推”。
改革带来了许多变化。 例如，审批效率显著提高。 以城市规划、国土规划、林业规划为例，改革前由三部门审批公示，但改革后由县计资局统一审批，特别是副县长兼任局长后，要求指示的层次降低，时间大大缩短。 仅处理过程和公示时间至少可缩短14个工作日。
改革全面完成后，行政管理费用将大幅降低。 预计改革完成后，党政工作部门事业单位将减少160个，公用资金支出将减少367万元，减少8个2%;理顺设立业务后，工资福利支出，“五险一金”每年减少1项33亿元，占一般公共预算收入的13%;财政支持人员比例由改革前的32：1提高到40：1，超过省、全国平均水平。 同时，随着单位数量的减少，办公空间变得更加集中，办公空间被腾空105万平方米，为社区活动、社会事业和公共服务提供基本保障。
人事费和办公费的减少在试点县体现得淋漓尽致。 根据当地政府公布的数据，河曲县可节约办公费1050万元，社保支出减少133亿元;石楼县每年可节约人事费2200万元，办公费5000万元。
多数部委制度改革带来的管理扁平化，受到地方机关公职人员的广泛欢迎。 楼凡县某改革局副局长表示，某局局长很难见到分管的副县长，“现在副县长也是局长，虽然还在**楼里工作，但汇报工作顺利，工作效率提高了。 “原来，相关部门先向副局长汇报，副局长向局长汇报，局长再向分管副县长汇报。 副局长说，“现在部门向副局长汇报，副局长向局长汇报，相当于向分管副县长汇报。 ”
除了简化审批程序和减少办公费用外，组织改革的另一个好处是减少了非业务工作量。 “例如，对于非商业报告材料，我以前要复印三份，但现在我可以复印一份。 “副局长说。
但是，机构改革也给一些单位和人员带来了混乱和巨大压力。 上述副主任表示，在机构改革过程中，楼凡县某业务领域的三家事业单位被合并，人员数量由原来的20人左右减少到6人。 同时，由于原本属于其他部门的相关职能和权力转移，这个公共机构的工作量增加了“五六倍”，“随着时间的推移，每个人的工作量都呈几何级数增长，基层工作人员的压力也增加了不少”。
中国社科院研究员牛凤瑞表示，总体来看，中心城市人口集聚的趋势仍在继续，许多县的人口仍在减少。 因此，人口较少的县需要解决县域管理的效率和有效性问题。 如果人口太少，机构数量特别多，行政资源配置效率肯定会下降，所以大机构、大部委体制改革是解决问题的途径，有利于精简机构、精简人员，降低行政成本，减轻财政负担， 并提高效率。当然，县级行政区“强体”的方式有很多，一是精简机构、精简编制，二是通过调整行政区划，即合并行政区域来实现。
小康“，中国小康网独家文章）。
本文发表于《小康》2024年12月下旬。